Анализ миграционного законодательства РФ в сфере регулирования иностранной рабочей силы и разработка рекомендаций по его совершенствованию

В начале 90-х годов в Россию хлынули потоки мигрантов из бывших республик Советского Союза. Российская Федерация оказалась перед необходимостью в кратчайшие сроки, «в авральном режиме» разработать и принять миграционное законодательство и на его основе приступить к государственному регулированию данной проблемы. Однако на протяжении почти одиннадцати лет существования независимой России, вплоть до конца октября 2002 г., действовал Закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» ^[1], принятый еще в 1981 г. и ни в коей мере не приспособленный к новым реалиям.

25 июля 2002 г. Государственная Дума принимает Федеральный закон №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ^[2], регулирующий среди прочих отношения, возникающие в связи с осуществлением иностранными гражданами на территории Российской Федерации трудовой деятельности. В соответствии с принятым законодательством процедура трудоустройства иностранных граждан в России начинается с того, что работодатель должен получить разрешение на привлечение иностранной рабочей силы, представив в территориальные подразделения Федеральной миграционной службы (ФМС) и Федеральной государственной службы по труду и занятости населения заявление и требуемые документы, включая проект трудового договора.

Получение разрешения, в соответствии с законодательством, должно занимать не более 45 дней. Работодатель не может передать полученное разрешение на привлечение и использование иностранных работников другому работодателю. Привлекаемые на основе этого разрешения иностранные работники не могут перейти на работу к другому работодателю. Кроме того, использовать иностранных работников можно только по профессиям и в регионах, которые указаны в разрешении.

Получив разрешение и заплатив налог на использование рабочей силы, работодатель вновь обращается в местный орган ФМС за получением персональных разрешений на работу для каждого из нанимаемых им работников. При получении персональных разрешений на работу предъявляются медицинские справки на каждого мигранта с указанием отсутствия у него опасных для общества инфекционных заболеваний. Оформление персональных разрешений на работу по закону занимает еще 30 дней ^{[3, с. 94]}. Указанный порядок трудоустройства не распространяется на иностранных граждан постоянно или временно проживающих в Российской Федерации.

С принятием в 2002 г. Федерального закона №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» было также введено квотирование иностранной рабочей силы, коснувшееся только мигрантов из стран с визовым режимом въезда в Россию. Порядок определения квот был разработан Минтрудом России совместно с МВД России, Минэкономразвития России и Госкомстатом России. На местах были созданы межведомственные комиссии, которые осуществляли сбор и обобщение заявок работодателей, а затем направляли свои предложения в Минтруд России. Эти комиссии, как правило, возглавлялись заместителем губернатора субъекта РФ. Заявки от работодателей принимались до 1 июля. Этот порядок реально действовал в 2004–2006 гг. ^[4]

18 июля 2006 г. Государственная Дума принимает Федеральный закон № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации» ^[5], направленный в первую очередь на совершенствование государственного регулирования рынка иностранной рабочей силы.

Если ранее процедура трудоустройства иностранных граждан в России была единой для всех стран, то с вступлением в силу данного закона (15 января 2007 г.) граждане государств, с которыми у России установлен безвизовый порядок въезда, стали получать разрешение на работу в виде трудовой карты самостоятельно (лично или через посредническую организацию).

К заявлению, подаваемому в территориальный орган ФМС, мигрант должен приложить свой паспорт, миграционную карту с отметкой о пересечении российской границы, отрывной талон уведомления о постановке на миграционный учет и квитанцию об оплате государственной пошлины. В течение 10 дней территориальный орган ФМС, после проведения необходимых проверок, должен предоставить мигранту разрешение на работу — пластиковую карточку, в которой указаны его персональные данные и профессия, по которой он может работать в том регионе России, где выдано разрешение на работу. Если разрешение на работу выдано на срок более 3 месяцев, иностранный гражданин должен в течение 30 дней после получения разрешения на работу представить в территориальный орган ФМС медицинскую справку, подтверждающую отсутствие у него опасных для общества инфекционных заболеваний по установленной форме. Если медицинская справка не представлена, разрешение на работу аннулируется, о чем появляется информация на сайте ФМС ^{[3, с. 94]}.

Порядок трудоустройства иностранных работников для работодателя максимально упрощен. Для того чтобы принять их на работу, не требуется разрешения на привлечение и использование иностранных работников. Работодатель должен уведомить об их привлечении к работе территориальный орган миграционной службы и региональное ведомство, которое занимается вопросами занятости населения, в течение десяти дней с даты заключения трудового договора.

В результате самостоятельного получения разрешения на работу мигрант получил право свободного поиска работы, а работодатель – свободного найма иностранного гражданина, имеющего трудовую карту. Таким образом была ликвидирована «привязка» работника к работодателю и созданы условия для свободного перемещения на рынке труда иностранной рабочей силы. Правда, свобода маневра мигрантов на рынке труда ограничивается сферой занятости и субъектом федерации, выдавшим трудовую карту. Для иностранных граждан, пребывающих в РФ на основании визы, сохранился старый порядок трудоустройства.

Одновременно ужесточились санкции против работодателей, которые не оформили иностранных работников надлежащим образом. С ноября 2006г. (за исключением отдельных положений, которые вступили в силу 15 января 2007г.) действует новая редакция Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, которая существенно усилила ответственность за несоблюдение правил трудоустройства иностранных граждан, увеличив сумму штрафов. Ответственность наступает за нарушение правил в отношении каждого иностранного работника в отдельности.

С вступлением в 2007 г. в действие нового миграционного законодательства произошли изменения и в сфере квотирования. Была введена квота для мигрантов из стран, с которыми у России установлен безвизовый режим въезда, что отчасти «уравновесило» существенную либерализацию процедур их занятости.

В тот же период постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2006 г. № 783 ^[6] был утвержден новый порядок определения потребности в привлечении иностранных работников и формирования квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в РФ.

В качестве основных изменений механизма квотирования иностранной рабочей силы можно выделить следующие:

• в регионах были определены уполномоченные органы, на которые возлагалась значительная часть полномочий межведомственных комиссий. Примерно в 80% субъектов РФ роль уполномоченных органов взяли на себя службы занятости;
• срок представления заявок работодателями в уполномоченные органы был сокращен до 1 мая;
• потребность в привлечении иностранных работников стала определяться не только в целом по субъекту, но и по приоритетным профессионально-квалификационным группам.

Форма заявки от работодателей, а также пакет документов, представляемых регионом в Минздравсоцразвития России, весьма усложнились, требовался большой объем дополнительной информации ^[4]. Процедуры заявочной кампании и механизмы формирования квот создают значительные сложности для работодателей и органов исполнительной власти субъектов РФ, которые вынуждены тратить слишком много времени на подготовку требуемых документов.

При этом механизм корректировки квот является не менее громоздким, чем ее формирования, т.к. их процедуры полностью совпадают. Сначала работодатель подает заявку в местный уполномоченный орган. Оттуда в случае положительного решения письмо направляется в Минздравсоцразвития России и заявка субъекта рассматривается на федеральном уровне. На практике, до издания соответствующего постановления Правительства проходит 3-4 месяца. В целом можно сделать вывод, что новые механизмы формирования и корректировки квот не позволяют гибко реагировать на изменения потребности в иностранной рабочей силе.

В конце 2008 г. постановлением Правительства № 916 ^[7] были внесены поправки, предусматривающие увеличение резерва квоты до 50% от заявленной работодателями потребности (до этого – 10%), а также возможность корректировать квоту не только в сторону ее увеличения, но и в сторону уменьшения.

Ситуация усугубилась в 2009 г. под влиянием кризиса. Согласно Приказу ФМС России от 26 февраля 2009 г. № 36 «О некоторых вопросах выдачи разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы», разрешение на работу выдается мигранту сначала на срок до 90 дней, а по истечении этого срока, в случае предоставления им трудового договора, оформляется новое разрешение на срок договора, но не более 1 года (а на самом деле – не более 9 месяцев, так как три месяца действовало первое разрешение) с момента въезда в РФ. Причем в «длинном» разрешении на работу указывается конкретный работодатель, договор с которым был предоставлен мигрантом в миграционную службу. Таким образом, практика, подстегиваемая кризисом, вернулась назад в дореформенный период, опять «прикрепив» мигрантов к конкретным работодателям ^{[8, с. 59]}.

Новый период поиска приоритетов миграционной политики России начался с 1 июля 2010 г. со вступлением в силу поправок в закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» ^[9], касающихся особенностей осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами – высококвалифицированными специалистами (ст.13.2) и возможностей для иностранных граждан, прибывших в порядке, не требующем получения визы, работать по найму у физических лиц на основании патента без получения разрешения на работу (ст.13.3).

Патент выдается лицу при условии внесения фиксированного авансового платежа (1000 руб./мес.) на срок от одного до трех месяцев. Этот срок может неоднократно продлеваться на период не более трех месяцев. Общий срок действия патента с учетом продлений не может составлять более двенадцати месяцев со дня выдачи патента. По истечении двенадцати месяцев со дня выдачи патента иностранный гражданин вправе обратиться за получением нового патента. Срок действия патента продлевается автоматически после пересылки по почте квитанции об очередной оплате через банк. Категория работающих по патенту выведена из ежегодных квот на привлечение иностранной рабочей силы ^[10].

Преимуществами патента помимо простоты оформления и прозрачности процедуры являются возможность его продления без выезда за пределы Российской Федерации, а также его дешевизна и возможность внесения оплаты постепенно в течение года. Также немаловажным преимуществом является технология получения патента, которая имеет минимальную дистанцию между трудовым мигрантом и ФМС, что снижает коррупционную составляющую и количество участвующих посредников.

В качестве негативного последствия введения патентов можно отметить асимметричный механизм, сложившийся в российском миграционном законодательстве и практике регулирования трудовой миграции: процедура оформления патента существенно проще, чем разрешения на работу. В итоге многие мигранты вынуждены идти не в нужном направлении легализации своего статуса, а по пути наименьшего сопротивления. Они получают тот документ, который проще получить, а не тот, который им необходим объективно, учитывая их форму занятости. Стоит также отметить, что в случае с патентом мигрант понимает, что от него требуется, и видит результат. В случае с разрешением на работу все наоборот – мигрант приходит в миграционную службу, ему говорят, что квоты исчерпаны. Все непонятно, непрозрачно, не поддается объяснению. Но в то же самое время «за углом» есть посредники, которые могут все это обойти, нужно только заплатить деньги ^{[11, с. 100-101]}.

Поправки, вступившие в силу 1 июля 2010 г., дали определенные преференции высококвалифицированным специалистам, которые по контракту с работодателем получают не менее 2 млн рублей в год. Данные специалисты принимаются вне квот. Разрешение на работу им выдается на срок действия трудового договора с пригласившими их работодателями, но не более чем на три года. В соответствии с таким договором мигрантам и членам их семей возможно оформление вида на жительство на срок действия контракта. Ставка подоходного налога для иностранных специалистов снижена с 30% (уплачиваемых большинством иностранцев в течение первых 6 месяцев пребывания) до 13%. Расширен список дефицитных профессий, в соответствии с которыми целый ряд других категорий специалистов также принимается вне квот ^{[12, с. 39]}. Кроме того, в случае работы на территории нескольких субъектов РФ выдается разрешение на работу, действующее на территории этих регионов. Власти пытались также минимизировать контакты профессионалов и контакты их работодателей с ФМС.

12 ноября 2012 г. был принят направленный на повышение интеграционного потенциала трудовых мигрантов Федеральный закон № 185-ФЗ, обязывающий иностранных граждан, работающих в сфере жилищно-коммунального хозяйства, торговли и бытового обслуживания, подтверждать свое знание русского языка. Сделать это можно, либо предоставив документ об образовании, в котором указывается об изучении русского языка в школе, колледже или вузе, либо сдав экзамен по русскому языку на уровне не ниже базового. Без сертификата государственного образца, подтверждающего прохождение тестирования, Федеральная миграционная служба не выдает мигрантам разрешение на работу ^[13].

Постановлением Правительства РФ от 12 сентября 2013 г. № 800 ^[14] были утверждены новые правила подготовки предложений по определению потребности в привлечении иностранных работников, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Россию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу, вступившие в силу с 1 января 2014 г. При этом отдельными приказами Минтруда России были утверждены правила определения органами государственной власти субъекта Российской Федерации потребности в привлечении иностранных работников ^[15] и порядок рассмотрения предложений исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации о потребности в привлечении иностранных работников, критерии принятия решения Межведомственной комиссией по определению потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников, в том числе по приоритетным профессионально-квалификационным группам, утверждению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, а также квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на работу ^[16].

В целом можно отметить, что механизм квотирования иностранной рабочей силы с 2014 г. не стал менее громоздким. В качестве положительного момента можно отметить продление сроков представления предложений о потребности в привлечении иностранных работников на предстоящий год уполномоченными органами субъектов РФ в Министерство труда и социальной защиты РФ до 1 сентября (действующий ранее срок – до 15 июля), а предложений об увеличении (уменьшении) размера потребности на текущий год – до 1 ноября (действующий ранее срок – до 15 июля). Данные изменения дают и работодателям возможность более поздней подачи заявок о потребности и заявок об увеличении (уменьшении) размера потребности, однако данные сроки никак не регламентируются новым законодательством.

Очередное резкое изменение законодательных норм в отношении мигрантов, приезжающих в Россию с целью трудоустройства из постсоветских государств, произошло 1 января 2015 г. со вступление в силу Федерального закона от 24 ноября 2014 г. № 357-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» ^[17]. Принятый закон определил право иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, осуществлять трудовую деятельность на основании патента, как у физических, так и у юридических лиц (ст.13.3). Таким образом, патент становится единственным разрешительным документом на работу иностранных граждан из стран с безвизовым режимом (за исключением высококвалифицированных специалистов), что унифицировало порядок их трудоустройства у любого работодателя. В результате данных изменений квоты на привлечение иностранной рабочей силы были полностью отменены для иностранных граждан из безвизовых стран. Однако их мобильность на рынке труда России все же имеет два ограничения: 1) пределы субъекта РФ, на территории которого выдан патент; 2) профессия (специальность, должность, вид трудовой деятельности), которая указана в патенте (в случае принятия высшим должностным лицом субъекта РФ решения об ее указании в патенте).

Процедура оформления патента в целом осталась та же, что была до 2015 г., но был заметно расширен список документов, которые необходимо предоставить иностранному гражданину. В частности в пакет документов были включены три следующих: 1) договор (полис) ДМС; 2) медицинская справка, подтверждающая отсутствие опасных для общества инфекционных заболеваний; 3) документ, подтверждающий владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации.

Положительный эффект от включения в список первых двух документов не вызывает сомнения: данная мера будет способствовать повышению эффективности контроля за состоянием здоровья трудовых мигрантов и санитарно-эпидемиологической обстановкой в регионе их пребывания в целом.

В то же время в настоящее время трудно однозначно оценить будущий эффект от включения в список документа, подтверждающего владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации. Бесспорно, знание русского языка является необходимым условием для успешной интеграции иностранных граждан в местный социум. Однако сфокусированность политики интеграции мигрантов только на определении уровня обозначенных знаний без предоставления услуг по обучению им означает упрощенное, одностороннее понимание сути интеграции, перекладывает ответственность за нее исключительно на мигрантов. В сложившихся условиях данное требование может оказаться невыполнимым для большого числа иммигрантов, что будет способствовать их уходу из правового поля и/или развитию коррупционной практики незаконного приобретения таких документов.

Первый шаг со стороны государства в направлении обеспечения трудовых и социальных прав иностранных работников, недопущения их дискриминации и эксплуатации, что является необходимым условием их успешной интеграции, был сделан также в конце 2014 г. принятием специальной главы в Трудовом кодексе РФ «Особенности регулирования труда работников, являющихся иностранными гражданами или лицами без гражданства» ^[18]. Однако насколько эта мера сможет реально упорядочить трудоустройство иностранных граждан на российском рынке труда, судить пока рано.

Кроме расширенного пакета документов в качестве дополнительного «финансового» барьера для легального трудоустройства мигрантов из безвизовых стран необходимо отметить повышение суммы авансового платежа по НДФЛ, которая на федеральном уровне на 2015 г. составила 1568 рублей. При этом субъекты РФ получили право установить дополнительный коэффициент, на который индексируется размер указанной суммы. Принятые параллельно поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы полностью отправляют доходы от продажи патентов в региональные бюджеты, что подталкивает региональные власти к дополнительному повышению размера авансовых платежей. Так Москва и Московская область определили размер месячной стоимости патента в 4 тыс. руб. и возможные доходы от их продажи в 2015 г. – 12 и 7 млрд руб. соответственно.

В целом нельзя однозначно оценить последствия новых изменений миграционного законодательства для иностранных граждан из безвизовых стран: с одной стороны, его введение главным образом за счет отмены квот облегчило их доступ на рынок труда России, с другой стороны, создало множество новых барьеров, в т.ч. удорожание стоимости процедуры трудоустройства. Есть уже подсчеты экспертов, что за год расходы, связанные с оплатой патента, медицинской страховки, сдачей экзамена и т.д., составят для мигранта, работающего в Москве или Санкт-Петербурге, порядка 100 тыс. руб. Едва ли такие суммы выплат за право легально работать могут стимулировать трудовых мигрантов легализовать свое пребывание в России ^{[19, с. 38]}.

Для иностранных граждан из стран с визовым режимом въезда порядок получения разрешений на работу в целом остался прежним, за исключением того, что с 1 января 2015 г. в список документов, которые необходимо предоставить работодателю, были также включены договор (полис) ДМС и документ, подтверждающий владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации.

На основе проведенного генезиса в развитии миграционного законодательства РФ в сфере регулирования иностранной рабочей силы было выделено четыре этапа (табл. 1). Так как для иностранных граждан из стран с визовым режимом въезда порядок получения разрешений на работу в течение всего постперестроечного периода не подвергался существенным изменениям, подробно были проанализированы только изменения процедуры оформления документов на работу для «безвизовых» иммигрантов.

Таблица 1

Изменение процедуры оформления документов на работу для иностранных граждан из стран с безвизовым режимом въезда в постперестроечный период

© 1998 – 2024 Nota Bene. Publishing Technologies. NB-Media Ltd.