Создание национальной гвардии как ответ на гибридные вызовы безопасности России

Система федеральных органов исполнительной власти России достаточно динамично развивалась на протяжении последних 13 лет проведения административной реформы, подстраиваясь под конкретно-исторические условия развития российской государственности. В то же время структура т.н. «силового блока» всегда оставалась достаточно консервативной, что обусловливалось объективной потребностью стабильности в регулировании вопросов национальной безопасности. Однако новые вызовы безопасности Российской Федерации, их усложненный, неклассический характер привели к существенной трансформации правоохранительной системы страны путем учреждения Национальной гвардии.

5 апреля 2016 г. Президент РФ принял Указ № 157 «Вопросы федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации»^[1], в соответствии с которым внутренние войска МВД РФ, - в целях обеспечения государственной и общественной безопасности, защиты прав и свобод человека и гражданина и впредь до принятия соответствующего закона, - были преобразованы в войска национальной гвардии России и подчинены вновь образованной федеральной службе войск национальной гвардии РФ (Далее – ФСВНГ РФ, Росгвардия). В структуру национальной гвардии кроме внутренних войск вошли специальные отряды быстрого реагирования территориальных органов МВД, ОМОН, Центр специального назначения оперативного реагирования и авиации, а также авиационные подразделения МВД РФ.

6 апреля 2016 г. Президентом России были внесены в Государственную Думу Федерального Собрания РФ проекты федерального конституционного закона № 1037376-6 «О внесении изменений в статью 32 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» и Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» (в связи с созданием войск национальной гвардии Российской Федерации)»^[2], федеральных законов № 1037356-6 «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»^[3], № 1037366-6 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О войсках национальной гвардии Российской Федерации»»^[4].

Здесь, прежде всего, следует обратить внимание на дополнение статьи 32 ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», закрепляющей перечень федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент РФ, словами «деятельности войск национальной гвардии Российской Федерации». Кроме того в Указе Президента РФ от 21 мая 2012 г. № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» в число органов федеральной исполнительной власти подведомственных Министерству юстиции РФ включена Федеральная служба войск национальной гвардии РФ^[5].

В то же время, такое позиционирование ФСВНГ РФ в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти дополняются достаточно нестандартным подходом к определению правового статуса этой специфической «службы». Дело в том, что данная «служба» по своим полномочиям явно не отвечает критериям отнесения органа исполнительной власти к категории «служба», установленным Указом Президента РФ от 09 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»^[27]. В частности, Указом Президента РФ «Вопросы федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации» закрепляется, что ФСВНГ РФ осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере деятельности войск национальной гвардии РФ, в сфере оборота оружия, в сфере частной охранной деятельности и в сфере вневедомственной охраны, т.е. функции министерства (пп. «б» п. 3). Причем Директор ФСВНГ РФ приравнен по статусу к федеральному министру.

Все это приводит к выводу о том, что по своему правовому статусу ФСВНГ РФ, в сущности, является полноценным «силовым» министерством, призванным наряду с МВД обеспечивать государственную и общественную безопасность. Однако очевидно то, что создание столь крупной силовой структуры как Росгвардия не могло быть инициировано для дублирования функций МВД РФ, а преследовало какие-то конкретно-специфические цели и задачи. Указ Президента РФ № 157 о ФСВНГ РФ рельефно специфику таких целей и задач не отражает. В нем закреплены лишь общие задачи национальной гвардии: участие совместно с МВД РФ в охране общественного порядка, обеспечении общественной безопасности и режима чрезвычайного положения; участие в борьбе с терроризмом и в обеспечении правового режима контртеррористической операции; участие в борьбе с экстремизмом и др. (п. 4). Более четкий ответ о потенциальных целях и задачах института национальной гвардии дается в исторической и юридической науке.

Исторически впервые Национальная гвардия возникла в июле 1789 г. в Париже во время Великой французской буржуазной революции как вооружённое гражданское ополчение. Отряды Национальной гвардии среди прочего, участвовали в подавлении контрреволюционных восстаний. Наиболее известное из таких восстаний - Вандейские войны (1793-1795 гг.), когда представители французского дворянства и духовенства посредством пропаганды разожгли естественное недовольство социально-угнетенных крестьянских масс спровоцировав их на мятеж против республики. При Наполеоне I Национальная гвардия использовалась в качестве вспомогательной военной силы. В период Реставрации была распущена (1827 г.). Восстановлена после Июльской революции 1830 г. Во время февральской революции 1848 г. значительная часть Национальной гвардии поддерживала восставших, однако, в ходе Июньского восстания 1848 г. буржуазных кварталов Парижа была использована Временным правительством против пролетариата. В период Второй империи была реорганизована (1852 г.) - офицеры гвардии стали назначаться императором. После революции 18 марта 1871 г. и образования Парижской Коммуны ей был издан декрет об упразднении постоянной армии и замене ее вооруженным народом в лице Национальной гвардии. После контрреволюционного подавления Парижской Коммуны Национальная гвардия была распущена в августе 1871 г.^[6,7]

С течением времени формирования национальной гвардии в зарубежных странах претерпели значительные изменения, однако свое существование не прекратили. В большинстве современных государств существуют специальные военизированные формирования для обеспечения внутриполитической безопасности государства и общества. Например, во Франции для этих целей создана Национальная жандармерия, в Италии – Корпус карабинеров, в Испании – Гражданская гвардия, в США и большинстве латиноамериканских стран – национальная гвардия^[8].

В США Национальная гвардия создана в 1903 г. и является военным и правоохранительным институтом исполнительной власти. Национальная гвардия представляет собой боеготовые части и подразделения организованного резерва сухопутных войск и ВВС, базируясь в каждом штате. Ее формирования подчиняются президенту США и губернаторам штатов. По решению президента формирования Национальной гвардии могут переподчиняться министерствам армии и ВВС и задействоваться в интересах объединенных командований ВС США^[9]. Она может применяться как для поддержки армии в период вооруженных конфликтов, так и для выполнения различных внутригосударственных задач, в частности для поддержания правопорядка при массовых протестах. По данным за 2002 г. Национальная гвардия США насчитывала 516 тыс. чел.^[10]

В Италии существует Корпус карабинеров, который является элитным родом сухопутных войск и одновременно самым многочисленным корпусом сил публичной безопасности Италии. В 2011 г. численность Корпуса достигла 112 тыс. чел. Основными задачами карабинеров является охрана и восстановление общественного порядка, обеспечение безопасности граждан, предупреждение преступлений, розыск и задержание преступников, оказание помощи населению при стихийных бедствиях и т.д.^[11]

Обобщая опыт различных государств юридической наукой выполняемые данными структурами функции обычно подразделяются на несколько основных групп: полицейские (содействие полиции в борьбе с преступностью), военные (борьба с терроризмом, экстремизмом) и политические (подавление гражданских волнений). Причем последнюю группу функций исследователи называют институтообразующей^[8].

Наличие подобных структур в государственном механизме различных стран мира обусловлено определенными стандартами силового воздействия демократического государства на общество, в том числе: неклассическим (гибридным) характером новых вызовов национальной безопасности; недопустимостью применения регулярной армии при решении внутриполитических кризисов, подавления гражданских волнений и массовых беспорядков, в которых задействованы широкие народные массы; преимущественно нелетальным характером большинства методов и средств ими применяемых.

Специфика методов, применяемых при внутриполитической нестабильности сопровождаемой массовыми волнениями и беспорядками, обусловлена тем, что такие волнения далеко не всегда являются спонтанным выражением народной воли, ограниченной рамками закона. Как показывает опыт последних лет, все чаще такие волнения порождаются мерами «мягкой силы» применяемыми иностранными государствами, с целью дестабилизации политической системы геополитического конкурента.

В политологической науке отмечается, что в современных западных странах, прежде всего в США существуют детальные концептуальные наработки теории «ненасильственных дестабилизаций» конкурентных государственных режимов^[12]. Например, еще в 1973 г профессор Гарварда Джин Шарп опубликовал книгу «198 методов ненасильственных действий», в которой развил теорию и практику так называемой ненасильственной политической борьбы (Далее - НПБ)^[13]. Причем данный концепт, со временем был основательно институциализирован. Так, в 1983 г. с целью разработки теории НПБ Д. Шарп создал «Институт Альберта Эйнштейна», действующий и в наши дни. Кроме того, со временем были образованы такие гуманитарные институты как «Международный центр по ненасильственным конфликтам», Школа Флетчера при Университете Тафтса, «Центр прикладных ненасильственных акций и стратегий» (CANVAS) и др. Исследователи деятельности этих центров указывают на то, что, например, CANVAS используя идеи НПБ, обучает активистов для практической работы в различных странах мира и ведет координацию их действий во время т.н. «цветных революций»^[12]. Как замечает профессор МГИМО Е.Г. Пономарева CANVAS за годы своей работы подготовил многие сотни высококвалифицированных специалистов по «цветным революциям» из более чем 50 стран мира – от Украины до Зимбабве и от Китая до России^[14].

Анализируя специфику структуры «цветных революций» Е.Г. Пономарева отмечает, что они не ставят важнейшую для классических революций цель - изменения социальной системы т.к., «заточены» лишь под смену политических режимов. «Цветная революция» в этой связи является государственным переворотом, осуществляемым с преимущественным использованием методов ненасильственной политической борьбы, силами «цветного движения», как правило в интересах и при непосредственном доминирующем участии в планировании, организации и финансировании со стороны иностранного государства, группы иностранных государств, общественных или коммерческих организаций^[15].

Необходимо обратить внимание на то, что проблематика «мягкой силы» и «цветных революций» становится предметом исследования не только ученых политологов, но и юристов. Так Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин, указывает, что концепт «мягкой силы», прежде всего, подразумевает тотальный контроль над ключевыми СМИ (прежде всего телевидением), позволяющий донести до массового адресата любым образом искаженную «картинку реальности». По его мнению, так было во время всех «революций арабской весны». Так было во время операции НАТО в Ливии, когда глобальные СМИ предъявляли миру фальсифицированный фото- и видеоряд «зверств войск Муамара Каддафи против собственного народа». Аналогично события происходили в Египте, Тунисе, Сирии и т.д.^[16]

Для выработки концептуальных вариантов противодействия теории НПБ следует обратить внимание на ее ключевые положения. Согласно концепции НПБ Д. Шарпа сила государства основана на сотрудничестве с населением и его послушании. Соответственно у власти есть две главные опоры: авторитет и убежденность общества в том, что государство превосходит общество во всех ключевых ресурсах. Стратегия НПБ в этой связи направлена на то, чтобы подрывать авторитет власти и блокировать ее основные ресурсы. При этом Шарп подчеркивает, что самая эффективная фаза применения технологий НПБ – когда власть находится в состоянии неопределенности, прежде всего во время выборного цикла. Необходимым же условием НПБ является мобилизация на ненасильственные, подчеркнуто мирные (до определенного момента) уличные акции крупных масс населения, способных парализовать жизнеобеспечивающую инфраструктуру столицы^[12].

Именно совокупность вышеуказанных приемов и средств «мягкой силы» применялась во время «бархатных революций» в Чехословакии и других странах Восточной Европы (1989 г.), «Бульдозерной революции» в Югославии (2000 г.), «Революции роз» в Грузии (2003 г.), «Оранжевой революции» на Украине (2004 г.), «Тюльпановой революции» в Киргизии (2005 г.), «Революции цветов» в Молдавии (2009 г.). А в 2011 году в ходе т.н. «арабской весны» попытки инициировать «цветные революции» приобрели невиданный доселе «конвейерный» темп, давший основание экспертам назвать этот феномен «Политическим цунами» (Тунис, Египет, Ливия, Сирия и т.д.)^[17].

Исходя из вышеприведенных характерных черт концепта НПБ и структуры «цветных революций» важно иметь в виду тот факт, что ненасильственная политическая дестабилизация далеко не всегда оказывается удачной. Как отмечает Е.Г. Пономарева, «пристальное внимание следует обратить на то, что среди факторов неудачи и провала «цветной революции» ключевым является «наличие решительного и твердого главы государства, не стесняющегося «употреблять власть» и пресекающего любые незаконные и провокационные акции «цветных» революционеров, даже и относительно массовые»^[15]. Причем следует отметить, что юридически такое применение государственного насилия полностью согласуется с международно-правовыми нормами. Как отмечает профессор В.Л. Толстых, Европейский суд по правам человека в ряде решений, конкретизирующих положения ст. 10 и 11 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. неоднократно подчеркивал, что национальные власти обладают дискрецией при определении характера вмешательства (по делу от 30 января 1998 г. «Объединенная коммунистическая партия Турции и др. против Турции»; по делу от 2 октября 2001 г. «Станков и Объединенная македонская организация «Илинден» против Болгарии»; по делу от 14 февраля 2006 г. «Христианско-демократическая народная партия против Молдовы»; по делу от 5 декабря 2006 г. «Ойа Атаман против Турции»). Однако вмешательство допускается только тогда, когда оно обусловлено нуждами демократического общества (неотложными социальными нуждами). По мнению ученого, сам факт применения специальных средств против протестующих не может считаться нарушением Конвенции 1950 г., поскольку это общеевропейская практика. Например, 25 марта 2013 г. французская полиция применила слезоточивый газ в отношении участников трехсоттысячной демонстрации против однополых браков. 14 ноября 2012 г. власти Испании использовали слезоточивый газ, дубинки и резиновые пули против профсоюзных демонстраций в Барселоне и Мадриде, десятки человек были ранены и задержаны^[18].

Таким образом, следует согласиться с выводом Е.Г. Пономаревой, считающей, что развитие «цветного» революционного процесса происходит в условиях «ненасильственного» перехвата власти у того правительства, которое не решается ею воспользоваться или останавливается перед употреблением легитимного, но при этом относительно массового насилия (разгон несанкционированных митингов, протестных шествий и т. п.)^[15].

В этой связи следует затронуть еще один возможный сценарий развития «цветной революции». Такой «второй» сценарий подключается в том случае, когда власть хотя дозированно и применяет государственное насилие, однако радикально подавить протестующих не решается. В подобных случаях существующий режим объявляется нелегитимным и диктаторским. При проявления им слабости, следует требование отставки руководства страны, происходит формирование переходного правительства и объявление внеочередных выборов (Тунис, Египет). Если же режим, поддерживаемый большинством населения, не капитулирует, то на передний план выступают вооруженные бандформирования, активно поддерживаемые из-за рубежа (Ливия, Сирия)^[15]. «Второй» сценарий, таким образом, предполагает переход от концепта ненасильственной дестабилизации при участии широких масс населения к радикализации протеста, перерастающего в вооруженный мятеж узкой военизированной группы, напрямую или косвенно поддерживаемую из-за рубежа.

Трагическим примером радикализации ненасильственной политической борьбы являются украинские, т.н. «майданные» события февраля 2014 г. Как отмечает В.Д. Зорькин уже к началу декабря 2013 года действия майдана вышли за рамки законности. На майдане звучали прямые призывы к свержению власти. Начались силовые эксцессы в отношении правоохранителей на улицах Киева, которые проводили отряды незаконной «Самообороны майдана». В тот момент украинская власть должна была в соответствии с Конституцией и законодательством страны пресечь действия «майданной оппозиции». Так, как это жестко делает на Западе власть любой страны в случае нападений протестующих на полицию.Тем более требовали жесткого пресечения - по закону и Конституции - действия «майданной оппозиции» в январе и феврале 2014 года. Когда «сотни самообороны Майдана» начали все более массированно применять против правоохранителей бутылки с зажигательной смесью («коктейли Молотова»), дубинки, железную арматуру, а далее и огнестрельное (в том числе, боевое) оружие. А 20 февраля, когда президент Украины объявил «антитеррористическую операцию» и разрешил выдать «Беркуту» боевое оружие, в «майданное противостояние» включились «неизвестные снайперы» в зданиях вокруг майдана. В результате в этот день было убито около 60 правоохранителей и протестующих, несколько сотен были ранены. Вину за эти действия лидеры западных государств безапелляционно возложили на украинские власти^[16].

Вопиющий характер на фоне реализации «второго» сценария в Украине приобрело нарушение принципа суверенитета государств и невмешательства во внутренние дела государства. Общеизвестны факты, когда заместитель госсекретаря США В. Нуланд, в знак солидарности с участниками Майдана лично раздавала им съестные припасы, сенатор Д. Маккейн, выступал на сцене майдана вместе с лидером крайней праворадикальной партии «Свобода» О. Тягнибоком. Как отмечает В.Л. Толстых, несмотря на невоенный характер, вмешательство западных государств в украинские «майданные» события было существенным. Реакция на нарушения не ограничилась требованиями проведения расследования и соблюдения гражданских свобод; наряду с этим были поставлены вопросы о перевыборах, пересмотре условий политического консенсуса, переориентации внешней политики, крупномасштабных экономических реформах. Все это, по мнению ученого, показывают хрупкость государственного суверенитета в современном мире и незащищенность государства от воздействия наднациональных объединений, крупных государств и средств массовой информации. В связи с чем, по его мнению, возникают вопросы об определении границ противодействия вмешательству, действии концепции злоупотребления правом, четком разграничении ответственности наднационального объединения и его членов, а в более широком смысле - вопрос об изменении вектора развития международного права в сторону его исходного публичного на