Деятельность международных институтов в переговорах по статусу Косова и Метохии

Ситуация вокруг Косова и Метохии оставалась одной из наиболее интернационализированных аспектов Югославского кризиса как в конце 90-х гг. XX в., так и в течение 2000-х гг. Очевидным вектором внешнего вмешательства в течение косовского конфликта стало обсуждение вопроса о статусе Косова. В результате агрессии НАТО против СРЮ в 1999 г. этот южносербский край оказался под международным управлением (для чего были созданы военная и гражданская международные миссии). Резолюция СБ ООН № 1244, анонсируя политическое урегулирование косовского кризиса, не предлагала какой-либо конкретной модели будущего положения Косова (за исключением приверженности принципам суверенитета и территориальной целостности Югославии). Также не были описаны и конкретные механизмы проведения этого процесса.

В результате одной из самых существенных форм международного вмешательства в Югославский кризис в течение 2000-х гг., на наш взгляд, можно рассматривать переговорный процесс по определению статуса Косова и Метохии.

Автор рассматривает проблемы с позиций универсальной и всеобщей истории, применяя междисциплинарный и интердисциплинарный подходы, а также исторический и логический методы. Компаративное исследование различных делопроизводственных документов ООН показало эволюцию предлагаемых решений косовского вопроса внешними акторами.

К вопросу о переговорах по статусу Косова обращался ряд исследователей, например, Е. Ю. Гуськова ^[1], А. Патрушев ^[2], А. М. Гарднер^[3], М. Веллер ^[4] и другие.

При подготовке данной статьи были использованы делопроизводственные документы ООН, такие как «Руководящие принципы Контактной группы по урегулированию статуса Косово» ^[5], «Всеобъемлющее предложение об урегулировании статуса Косово» ^[6] (известное как план Ахтисаари), впервые вводимый научный оборот в России проект резолюции по Косову 2007 г. ^[7], а также крайне интересные и не привлекаемые ранее историками интервью постоянных представителей в Совбезе ООН после закрытых заседаний по статусу Косова.

Переговоры по КиМ протекали в первую очередь в рамках различных международных институтов, в первую очередь – в формате заседаний и консультаций на уровне Совета Безопасности Организации Объединенных Наций. Кроме того, в ходе выработки решения использовались и иные формы международного сотрудничества, в частности, механизм заседаний Контактной группы, а также так называемой «тройки». Именно изучение деятельности упомянутых международных институтов, определение их роли в выработке решения проблемы статуса Косова и Метохии, иллюстрация тех позиций, которые занимали внешние акторы по данному вопросу, стало целью данной статьи.

Можно сказать, что формально переход к активному процессу по определению статуса Косова и Метохии связан с заседанием Совбеза ООН 24 октября 2005 г., на котором было принято решение «начать политический процесс для определения будущего статуса Косово» ^[8]. Этим же документом была активизирована работа Контактной группы по Балканам, в которую входили министры иностранных дел США, России, Великобритании, Франции, Германии и Италии ^[8].

10 ноября 2005 г. Совбезом ООН было поддержано решение Генерального секретаря ООН назначить Специальным посланником по процессу определения будущего статуса Косово финского дипломата, бывшего президента Финляндии Мартти Ахтисаари ^[5].

Кроме того, СБ ООН изложил согласованные им и разработанные Контактной группой «Руководящие принципы Контактной группы по урегулированию статуса Косово».

Весьма важным для определения дальнейшего статуса автономного края стал принцип № 6: «урегулирование статуса Косово… обеспечит невозвращение Косово к ситуации, существовавшей до марта 1999 года. Любое решение, которое носит односторонний характер или является результатом применения силы, неприемлемо. Нынешняя территория Косово не претерпит каких бы то ни было изменений, то есть не допускается раздел Косово и объединение Косово с какой-либо страной или частью какой-либо страны. Будут полностью соблюдаться территориальная целостность и внутренняя стабильность соседей по региону» ^[5].

Здесь, на наш взгляд, содержится несколько крайне важных тезисов.

Во-первых, устанавливалось, что статус Косова не может быть возвращен к тому, каким он был до начала «гуманитарной интервенции» НАТО в Югославию. Сербская сторона понимала это как создание более широкой автономии для Косова и Метохии, а албанская – как поддержку своих стремлений к независимости. Как отмечает по этому поводу Е. Ю. Гуськова, затем участники переговоров по статусу Косова со стороны Сербии пытались выяснить, что именно должен был означать этот принцип, однако «расспросы членов КГ, представителей США, Великобритании, Германии, Франции и Италии, просьба разъяснить его содержание успехом не увенчались. “Никогда мы не получили подтверждение, что тот принцип означает, что КиМ не может находиться в конституционно-правовом поле Республики Сербии”» ^{[1, с.261]}.

Однако Мартти Ахтисаари, ответственный за выработку предложений по статусу Косова, понимал это положение именно таким образом. В своей статье, посвященной проблеме КиМ, он сообщал: «Я осуществил свое первое путешествие в регион в конце ноября 2005 г. и сказал лидерам в Белграде, что я интерпретирую упомянутый принцип, что Косово не вернется к ситуации до 1999 г., как означающий, что Косово не вернется обратно к Сербии ^{[9, p. 184]}. Принимающая сторона, в частности премьер-министр (В. Коштуница. – О. Б.), не разделили эту интерпретацию. Более того, в течение этих первоначальных визитов в Белград и Приштину стало ясно, что позиции и представления о статусе были… столь взаимно противоположны, что любая немедленная попытка их сблизить привела бы в никуда» ^{[9, p. 184]}.

Эти цитаты красноречиво иллюстрируют нам истинные причины появления данной нормы в «Руководящих принципах Контактной группы». Цель этого положения – установить некое промежуточное качество в обсуждении проблемы статуса Косова, сделать шаг в сторону от Резолюции СБ ООН № 1244, рассматривающей Косово как часть Югославии. Данный же принцип, не оспаривая напрямую факт принадлежности Косова Сербии, делал это опосредованно, переводя его в иное, неоднозначное и подвешенное состояние, создавая саму возможность дискуссии на этот счет и предоставляя Ахтисаари некие юридические основания трактовать эту норму «Руководящих принципов Контактной группы» таким образом, что Косово не могло вернуться в состав Сербии.

Во-вторых, на наш взгляд, в «Руководящих принципах Контактной группы по урегулированию статуса Косово» крайне туманной и неконкретной являлась следующая фраза: «не допускается раздел Косово и объединение Косово с какой-либо страной или частью какой-либо страны».

С одной стороны, подчеркивалась целостность самого Косова как некой территориальной единицы (очевидно, что это было направлено против нежелания северных районов, населенных преимущественно сербами, существовать в рамках одного управленческого и правового поля с остальным к тому моменту сильно албанизированным Косовом). С другой – невозможность объединения Косова с иной страной или частью иной страны можно трактовать двояко.

Если исходить из понимания, что Косово являлось неотъемлемой частью Сербии, зафиксированного в Резолюции СБ ООН № 1244, то этот тезис не таил в себе никакой угрозы и предотвращал, например, возможные претензии Албании на эти территории (на основании преимущественно албанского в них населения). Подчеркнем, однако, что именно в этом документе правовое положение Косова и Метохии как составной части сербского государства нигде не зафиксировано. Таким образом, исходя из контекста документа (особенно в свете утверждения о невозвращении статуса края к положению до марта 1999 г.) можно говорить, что допустимо такое его прочтение, которое, запрещая присоединение Косова к другому государству, подразумевало, в том числе, и Сербию.

В пользу этого же свидетельствовала фраза о невозможности объединения Косова с «частью какой-либо страны». В 2005 г. Сербия существовала в рамках союзного государства с Черногорией; таким образом, допустимо предположение, что авторы этого принципа № 6 закладывали возможность его трактования в том ключе, что Косово, находившееся под внешним международным управлением, в процессе определения своего статуса не может быть объединено также ни с государственным сообществом Сербия и Черногория (на правах его третьего субъекта), ни с Сербией как частью этого государства.

В-третьих, особенно подчеркнем, что даже указанный принцип № 6 содержал тезис о том, что «любое решение, которое носит односторонний характер… неприемлемо». Таким образом, очевидно, что когда в феврале 2008 г. США, Великобритания, Франция, Германия и Италия признали независимость Косова, провозглашенную в одностороннем порядке, эти государства (пять членов Контактной группы из шести) нарушили свои собственные разработанные и утвержденные «Руководящие принципы Контактной группы по урегулированию статуса Косово», оформленные к тому же в качестве документа ООН.

Кстати, признавая в дальнейшем независимость Косова, эти страны пренебрегли и еще одним положением данного документа, зафиксированном в его преамбуле перед десятью принципами: «Окончательное решение о статусе Косово должно быть одобрено Советом Безопасности» ^[5].

Все это, по нашему мнению, свидетельствовало об отсутствии объективности в действиях указанных государств по участию в урегулировании косовской проблемы и их абсолютном правовом нигилизме.

По сути, выработка «Руководящих принципов Контактной группы по урегулированию статуса Косово» – это, на наш взгляд, очевидная попытка ревизии Резолюции СБ ООН № 1244. По совокупности этот документ фиксировал на уровне международного сообщества неизбежность курса на независимость Косова, легитимизировал постепенный отход от принципов, заложенных в Резолюции СБ ООН № 1244.

Это подтверждают и материалы, приведенные Н. Врзичем в своей работе «Викиликс. Тайны белградских депеш». Так, в одной из цитируемых им депеш отмечалось, что британский дипломат Дж. Соэрс на заседании Контактной группы 6 февраля 2006 г. уже в первые минуты переговоров заявил, что итогом обсуждения статуса Косова будет независимость этого края ^{[10, с. 21]}. Это свидетельствовало о том, что с точки зрения западных государств уже к началу 2006 г. независимость Приштины была единственным и безальтернативным вариантом статуса автономного края, и вся дальнейшая их деятельность была направлена не на поиск компромиссного решения, а на реализацию заранее определенного курса на отделение Косова от Сербии.

Более того, об этом же вполне откровенно писал сам М. Ахтисаари: «Мне хотелось бы напомнить, что белградские лидеры уже в начале 2006 г. знали, каков будет итог переговоров (исходя из контекста подразумевалась независимость Косова. – О. Б.). Они могли выбрать реальные изменения для косовских сербов и в значительной степени заниматься этим в ходе переговоров. Вместо этого они решили продвигать националистическую цель, ранее преследуемую Милошевичем, которая, в первую очередь, и подтолкнула международное сообщество вторгнуться к ним в 1999 г.» ^{[9, p. 186-187]}.

Таким образом, предвзятость дипломата бросается в глаза. Мы видим, что Ахтисаари откровенным образом нарушал Резолюцию СБ ООН № 1244, пытаясь заменить суть переговорного процесса по статусу Косова вопросом о положении сербов в автономном крае, считая независимость Приштины уже делом решенным.

Тем не менее, с февраля по май 2006 г. в несколько раундов состоялись прямые переговоры между Белградом и Приштиной, в том числе по культурным и экономическим вопросам. Они проходили в Вене при участии Контактной группы и Специального посланника Генсекретаря ООН по процессу определения будущего статуса Косова Мартти Ахтисаари ^{[1, с. 260]}.

Сербская сторона подготовила платформу переговорного процесса, предлагая албанцам широкую автономию, которая была бы закреплена конституцией Сербии ^[11]. Однако делегация косовских албанцев выдвигала лишь одно требование – независимость Косова, не соглашаясь ни на какой другой вариант ^{[1, с. 261]}.

Следующим этапом в определении статуса Косова стал доклад Специального посланника Генерального Секретаря ООН по определению будущего статуса Косово Мартти Ахтисаари 26 марта 2007 г. ^[12]. Вместе с докладом, согласно сопроводительному письму Генсекретаря ООН Пан Ги Муна, «в качестве добавления» ^[12] было представлено Всеобъемлющее предложение об урегулировании статуса Косово ^[6]. В январе 2007 г. Ахтисаари представил свой план Пан Ги Муну, а позже – членам Контактной группы ^[6].

Основным тезисом доклада М. Ахтисаари стало утверждение, что статус Косова должен быть определен как независимость под международным надзором ^{[6, c. 119]}. Наверное, впервые на уровне ответственного лица, представлявшего ООН, был публично озвучен тезис о предрешенности вопроса и невозможности сохранить территориальную целостность Сербии.

Ахтисаари выдвинул еще целый ряд принципов, среди которых – утверждение о том, что «реинтеграция в состав Сербии не является жизнеспособным вариантом», так как «в течение последних восьми лет Косово и Сербия управляются совершенно раздельно. Учреждение… МООНК… и взятие ею на себя всей полноты законодательной, исполнительной и судебной власти на всей территории Косово создало ситуацию, в которой Сербия не осуществляет каких-либо полномочий по управлению Косово. Это – неоспоримая реальность, и она является необратимой» ^{[6, c. 117-121]}.

С одной стороны, с данным утверждением трудно не согласиться – действительно, система управления краем, выстроенная международным гражданским присутствием в Косове, не была совместима с системой государственного управления в Сербии. Однако необратимость этого процесса не выглядела бесспорной; систему управления Косовом можно было привести в соответствие с сербским законодательством абсолютно так же, как до этого в течение нескольких лет, начиная с 1999 г., она была выведена из-под его действия, то есть административными методами и посредством издания соответствующих нормативных правовых актов.

Кроме того, раздельное управление Сербии и Косова – это тот политико-административный курс, который был выбран МООНВАК совершенно осознанно. Очевидно, что для нормализации ситуации в крае, предотвращения этнических конфликтов, создания условий для возвращения беженцев и разоружения косовских бандформирований совершенно необязательно было принимать распоряжения Специального представителя, нарушавшие целостность правового поля Югославии и Сербии во всех сферах жизнедеятельности (а именно такая политика проводилась МООНК).

Таким образом, констатируя сложившуюся реальность о раздельном существовании и управлении Сербии и Косова, Специальный посланник по определению статуса Косова не говорил о том, что это явилось прямым результатом деятельности международного гражданского присутствия.

В заключение своего доклада Ахтисаари отмечал: «Ситуация в Косово представляет собой уникальный случай, который требует уникального решения. Это решение не создает прецедента для других неурегулированных конфликтов. Единогласно приняв резолюцию 1244 (1999), Совет Безопасности в ответ на действия Милошевича в Косово лишил Сербию управляющей роли в Косово и поместил Косово под временное управление Организации Объединенных Наций, а также предусмотрел политический процесс, предназначенный для определения будущего Косово. Сочетание этих факторов обусловливает исключительность ситуации с Косово» ^{[6, c. 120-121]}.

Вместе с тем текст Резолюции СБ ООН № 1244 не содержал утверждения о том, что политический процесс по урегулированию конфликта в Косове и Метохии должен привести к независимости этого автономного края. Более того, на основании некоторых косвенных признаков мы возьмем на себя смелость говорить об обратном – данная резолюция скорее предполагала установление широкой автономии Косова в составе Югославии (Сербии) с одновременным его сохранением в рамках единого государства.

Свое мнение мы строим на основании п. 4 Резолюции СБ ООН № 1244 ^[13] и п. 6 Приложения 2 к этой резолюции ^[13], которые содержали положения о возвращении югославских и сербских военных на территорию края, в том числе для охраны определенных объектов (сербских святынь) и контролю над границей (несению службы на погранзаставах). Очевидно, что нахождение сербских военных на территории Косова, в случае признания его независимости, было бы несовместимо с суверенитетом Приштины, одним из признаков которого является контроль над границей. Следовательно, мы делаем вывод, что наличие положений о возвращении ограниченного контингента югославских вооруженных сил на территорию Косова для охраны определенных объектов и несения там пограничной службы (которые так и не были реализованы) скорее свидетельствовало о предполагаемой будущей автономии края, содержательные рамки которой и должны были быть установлены политическим процессом, чем о неизбежности независимости Приштины.

Тем не менее, в своем «Всеобъемлющем предложении по урегулированию статуса Косова» Ахтисаари предлагал реализовать вариант независимости под международным надзором. Документ содержал конституционные положения для Косова, где были изложены основные примерные статьи будущей конституции. Согласно плану Ахтисаари предполагалось, что «Косово будет обладать правом на ведение переговоров и заключение международных соглашений и правом стремиться к членству в международных организациях»; «Косово будет иметь свою собственную отличительную национальную атрибутику, в том числе флаг, герб и гимн, отражающие его многоэтнический характер»; «Косово будет проводить экономическую, социальную и налогово-бюджетную политику, необходимую для обеспечения устойчивого функционирования экономики». Также «Косово и Республике Сербия настоятельно рекомендуется учредить совместную комиссию для содействия такому сотрудничеству, а также поддерживать и развивать добрососедские отношения». Определялось, что «недвижимое и движимое имущество Союзной Республики Югославия или Республики Сербия, находящееся на территории Косово на момент принятия настоящего Плана урегулирования, переходит к Косово» ^{[6, c. 127]}. Таким образом, Косово и Метохия согласно этому плану становилось отдельным суверенным государством, независимым от Сербии.

При этом план Ахтисаари предусматривал широкое международное присутствие в Косове. Так, предполагались военное и гражданское присутствия, миссия по надзору за правопорядком и представительство ОБСЕ для мониторинга за реализацией этого плана ^{[6, c. 116]}.

Главой гражданской миссии должен был стать Международный гражданский представитель (МГП). Как отмечает Е. Г. Пономарева, «самой главной фигурой, контролирующей и определяющей формирование государственности в Косово, является Международный гражданский представитель (некий аналог Высокого представителя в БиГ), имеющий «полномочия в правоприменительной области, включая, в частности, судебные органы, полицию, пограничный контроль, таможню, исправительную службу»… В дополнение к своим полномочиям МГП непосредственно назначает Генерального ревизора, международного представителя в состав Совета директоров Косовского накопительного фонда, генерального директора Таможенной службы, директора Налоговой администрации, директора казначейства и исполнительного директора Центрального банковского управления Косово… Достаточно только этих фактов, чтобы засвидетельствовать внешнее управление краем, которое, в свою очередь, является главной составляющей квазигосударственности» ^{[14, c. 193]}.

Признавая справедливость данного мнения мы приведем еще несколько предусмотренных документом полномочий, которые, с одной стороны, показывали определяющее значение этого должностного лица на территории Косова, а с другой – выявляли схожесть его положения с Высоким представителем в Боснии (степень которой была существенно выше, чем между упомянутым Высоким представителем и Специальным представителем в Косово, представлявшим ООН).

Итак, Международный гражданский представитель «будет в Косово высшей инстанцией в толковании гражданских аспектов настоящего Плана урегулирования» ^{[6, c. 166]}. Также его действия «могут включать в себя… отмену законов или решений, принятых властями Косово» ^{[6, c. 166]}. Также он «будет уполномочен наказывать или отстранять от работы любое должностное лицо или принимать, при необходимости, другие меры для обеспечения полного соблюдения настоящего Плана урегулирования и его осуществления» ^{[6, c. 166]}. Отметим, что Высокий представитель обладал аналогичными возможностями в Боснии и Герцеговине – мог отменять законы, снимать с должности местных чиновников, а также трактовать гражданские аспекты Дейтонских соглашений.

Однако на этом сходства не заканчивались. Согласно плану Ахтисаари, «должности МГП и Специального представителя Европейского союза (СПЕС), назначаемого Советом Европейского союза, будет занимать одно и то же лицо» ^{[6, c. 127]}. Ровно такой же механизм с 2002 г. действовал и в БиГ, когда Евросоюз определял своим Специальным представителем в Боснии того же чиновника, который до этого уже был назначен на должность Высокого представителя. Это в том числе позволяло ВП и МГП контролировать европейские полицейские миссии на подмандатных территориях. Так, Высокий представитель в Боснии имел возможность воздействовать на Европейскую полицейскую миссию через занимаемую им должность Спецпредставителя от ЕС. В свою очередь глава гражданской миссии в Косове, одновременно замещая должности Международного гражданского представителя и Специального представителя Европейского союза, руководил размещенным в крае представительством в рамках Европейской политики в области безопасности и обороны (ЕПБО) ^{[6, c. 170]}, отвечающим за судебную систему, контроль над границей, таможню и прочие службы в области правопорядка.

Наконец, нельзя не отметить схожесть механизмов в назначении на должность МГП и Высокого представителя. Согласно плану Ахтисаари, «Международный гражданский представитель будет назначен Международной руководящей группой после консультаций с Европейским союзом. Международная руководящая группа обратится к Совету Безопасности Организации Объединенных Наций с просьбой одобрить это назначение. В состав Международной руководящей группы будут входить: Германия, Италия, Россия, Соединенное Королевство, Соединенные Штаты, Франция, Европейский союз, Европейская комиссия, НАТО» ^{[6, c. 168]}.

Далее предполагалось, что МГП «будет напрямую подотчетен Международной руководящей группе и будет председательствовать на ее заседаниях. Международная руководящая группа будет давать указания Международному гражданскому представителю» ^{[6, c. 168]}.

Эти предложения Ахтисаари практически повторяли ситуацию с Боснией, когда по результатам лондонской Конференции по выполнению мирного соглашения в декабре 1995 г. Совбезу ООН было рекомендовано назначить К. Бильдта Высоким представителем, а также были созданы Совет по выполнению Мирного соглашения и Руководящий совет под председательством Высокого представителя (Германия, Италия, Канада, Россия, Великобритания, США, Франция, Япония, ЕС, Организация Исламская конференция); при этом Руководящий совет определял деятельность Высокого представителя и давал ему свои политические указания.

Именно процесс назначения МГП делал его положение схожим с ВП в гораздо большей степени, чем Специального представителя в Косово, который все же олицетворял собой Генерального секретаря ООН.

Нами приведен далеко не исчерпывающий перечень полномочий МГП. Например, к его функциям относился надзор «за развитием гражданских институтов Косово, включая гражданский контроль за его институтами безопасности» ^{[6., c. 167]} и «за развитием контрразведывательного агентства». Также власти Косова должны были консультироваться с ним при подготовке своего бюджета ^{[6, c. 125]}. Это говорило о той определяющей роли, которая отводилась МГП и его аппарату по управлению политическими процессами в Косове в случае реализации плана Ахтисаари.

Кроме гражданского присутствия и миссии по поддержке правопорядка (представительство ЕПБО) план Ахтисаари предполагал и международное военное присутствие (МВП). При этом прямо указывалось, что МВП должна учредить НАТО ^{[6, c. 128]}. Определялось, что «МВП будет представлять собой силы, возглавляемые НАТО и действующие под руководством Североатлантического совета, который будет осуществлять управление и политический контроль через командные структуры НАТО» ^{[6, c. 128]}. В целом, согласно тексту доклада М. Ахтисаари, МВП должно было «продолжать выполнение функции, которую в настоящее время выполняют Силы для Косово (СДК)…» ^{[12, c. 116]}.

Резюмируя, можно отметить, что планом Ахтисаари в качестве окончательного решения косовского конфликта предлагалось призн