Право работающей женщины на пособие по уходу за ребенком до полутора лет: история и современность

Правовая защита женщин в сфере труда вызвана их особым статусом в обществе, основной нагрузкой по укреплению семьи, продолжению рода и воспитанию детей.

Индивидуальный родительский, и прежде всего материнский, уход за ребенком раннего возраста является необходимым условием его полноценного физического и нравственного развития. Для работающей женщины этот период в жизни неизбежно влечет снижение трудовой активности, увеличение материальных потребностей при снижении доходов. Сложные жизненные обстоятельства требуют необходимой социальной поддержки.

Право работающей женщины на пособие по уходу за ребенком до полутора лет является жизненно важной возможностью в сфере труда, которая признается, гарантируется и защищается государством.

Государственные меры, направленные на охрану материнства и поддержку семей с детьми, призваны создавать благоприятные социальные условия для рождения детей, улучшения демографической ситуации в стране. Семья и материнство находятся под высокой защитой Конституции РФ (ст. ст. 7, 38 и 39).

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 20.02.2019 прозвучал тезис о том, что «важно, чтобы рождение и воспитание детей не было связано с риском снижения благосостояния» ^[1].

Несмотря на значимость данных мер для современного общества, в последние годы усиливается тенденция по ограничению прав на социальное обеспечение, включая право на указанное пособие.

Анализ актуальных современных проблем реализации рассматриваемого права женщин требует исторического экскурса.

Россия до начала XX века не имела государственной системы охраны материнства, элементы защиты женщин с детьми проявлялись в благотворительности и общественном призрении – помощи несчастным ^[2-4].

Социальное и экономическое развитие, процесс гуманизации фабричного законодательства под давлением рабочих обусловили переход к социальному страхованию. Начало указанному этапу имеет свои корни в социальном страховании на случай рождения и кормления ребенка.

Закон от 03.06.1886 «Об утверждении проекта правил о надзоре за фабричной промышленностью, о взаимном соглашении фабрикантов и рабочих и об увеличении числа чинов фабричной инспекции» установил правила о поступлении штрафов, взыскиваемых с рабочих за нарушение трудовой дисциплины, в особый фонд при каждой фабрике. Эти средства предназначались для затрат на удовлетворение нужд рабочих с разрешения фабричной инспекции. Денежные средства направлялись и на выплату пособия женщинам за 2 недели до и 2 недели после родов. Закон распространялся на крайне ограниченный круг рабочих, большинство работающих женщин вынуждались выходить на работу на 3-4 день после родов ^[5-6].

Последующий Закон от 23.06.1912 «О страховании на случай болезни» предусматривал выплату денежного пособия беременным и роженицам в пределах от половины до полного заработка женщины, состоящей членом больничной кассы (ст. ст. 53, 56). Продолжительность выплаты составляла 2 недели до родов и 4 недели после родов. Больничные кассы учреждались при предприятии. Средства больничных касс образовывались в основном за счет взносов работников в размере от 1-2% от заработка, и взносов предприятия в размере 2/3 от взносов работников. Больничные кассы могли лишать пособий женщин, приступающих в работе до истечения 4 недель после родов ^[7]. Учитывая фискальные интересы больничных касс, размер пособия фактически никогда не составлял полного заработка, но даже при этом надо отметить высокий размер обеспечения. Принятие этого закона повлекло качественные изменения в системе страхования в связи с заменой индивидуальной ответственности коллективной, что делало выплаты в большей степени гарантированными. Закон 1912 г., в целом, положительно оценивался исследователями, но отмечались недостатки, в частности, ограниченность его действия по территориальному признаку ^[8]. При этом его принятие в России можно обозначить как момент возникновения института страхования рабочих в связи с материнством.

Устав о промышленном труде 1913 г. не внес принципиальных изменений по рассматриваемому вопросу. Статья 71 Устава включала запрет на допуск рожениц, состоящих участниками больничных касс, к работам по найму ранее истечения четырех недель со дня родов ^[9-10]. В данном запрете также как и в Законе 1912 г., отражалось не стремление заботы о здоровье женщины, а стремление оправдать затраты предпринимателей на пособия ^[11].

Борьба рабочих за трудовые права отражалась на увеличении социальных гарантий. Временное правительство после продолжительных дискуссий с представителями рабочих и предпринимателей приняло Закон от 25.07.1917 «Об обеспечении рабочих на случай болезни», дополнивший Закон от 1912 г. ^[12]. Больничные кассы учреждались в промышленных предприятиях и передавались в управление рабочих. Взносы предпринимателей были увеличены до размеров взносов рабочих. Этот вид страхования распространялся на все районы страны. Гарантировалось пособие кормящим матерям сроком 20 недель с момента прекращения выплаты материнского пособия. Срок выдачи пособия по беременности и родам увеличился до 8 недель. Размер пособия составлял от половины до полного заработка ^[13-15]. Однако условия революционной России и экономический кризис не позволили реализовать закон, ставший единственным достижением Временного правительства в области социального страхования ^[16-17].

После октябрьской революции 1917 года первоначально сохраняется страховая природа «детских выплат», но в дальнейшем происходит государственная монополизация социального страхования.

Декретом ВЦИК от 22.12.1917 «О страховании на случай болезни» предусматривалось денежное пособие работнице в период кормления ребенка в размере от одной четверти до половины ее заработка в течение девяти месяцев после родов.

В условиях Гражданской войны был осуществлен переход от социального страхования к государственному социальному обеспечению работников. Принят Декрет СНК РСФСР от 31.10.1918 «Положение о социальном обеспечении трудящихся». Кормящим матерям провозглашалась выплата пособия в размере ¼ заработка на период 7 месяцев со дня прекращения выдачи пособий как роженице. Дополнительным условием являлось кормление ребенка грудью и сокращение рабочего дня.

Учеными обращается внимание на значительную декларативность и популизм первых советских норм, финансовые гарантии фактически отсутствовали ^[18].

Дальнейшее регулирование рассматриваемого вопроса последовало с принятием КЗоТ РСФСР от 10.12.1918. Женщины на период 8 недель после родов освобождались от трудовой повинности (ст. 3) с выплатой пособия. Размер пособия устанавливался особым Постановлением Народного комиссариата труда. С 1921 г. пособие кормящим матерям выдавалось с первого дня родов, для получающих по тарифным ставкам – в размере половинного действительного заработка ^[19].

КЗоТ РСФСР от 09.11.1922 содержал главу XIII «Труд женщин и несовершеннолетних» и главу XVII «О социальном страховании». Женщины на период 8 недель после родов и женщины, кормящие грудью, освобождались от трудовой повинности (ст. 13). Включены нормы об освобождении от трудовой повинности женщин, кормящих грудью. Социальное страхование охватывало выдачу пособия на кормление ребенка, в размере одной четверти средней месячной заработной платы данной местности на период до девяти месяцев со дня рождения ребенка (ст. ст. 176, 183).

Постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 13.02.1930 было утверждено Положение о пенсиях и пособиях по социальному страхованию. Определение условий выдачи пособий для женщин на кормление возлагалась на Союзный совет социального страхования.

Важным событием стало принятие Положения о порядке назначения и выплаты пособий по государственному социальному страхованию, утвержденного Постановлением Президиума ВЦСПС от 05.02.1955. Этот подзаконный акт распространялся на рабочих и служащих. В пункте 76 устанавливалось право женщины на выплату пособия на рождение ребенка, включающее пособие на кормление. Размер этого пособия составлял твердую сумму – 180 руб. и выплачивался в два срока: первая часть – вместе с пособием на обзаведение необходимыми предметами ухода за новорожденным, а вторая часть – по достижении ребенком пяти месяцев (п. п. 85-86). В связи с изменениями, внесенными постановлением Президиума ВЦСПС от 11.09.1970, выплата пособия стала единовременной.

Основы законодательства о труде СССР от 15.07.1970 (далее – Основы законодательства) в ст. 71 и КЗоТ РСФСР от 09.12.1971 в ст. 167 устанавливали право женщины, имеющей детей в возрасте до года, на дополнительный отпуск без сохранения заработка, во время которого за женщиной сохранялось место работы (должность). В последующем, Указом Президиума ВС СССР от 02.09.1981 № 5571-X «О мерах по усилению государственной помощи семьям, имеющим детей» внесены изменения в Основы законодательства, стал гарантироваться дополнительный отпуск женщине без сохранения заработной платы по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет. Впервые в истории введен термин «пособие по уходу за ребенком». Пособие обеспечивалось женщине до достижения ребенком возраста одного года в твердой сумме – 35 рублей в месяц, за исключением отдельных районов с повышенным размером пособия.

Законом СССР от 22.05.1990 № 1501-1 «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты СССР по вопросам, касающимся женщин, семьи и детства» внесены изменения в Основы законодательства. Женщинам предоставлялось право на частично оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста полутора лет и дополнительный отпуск без сохранения заработной платы до достижения им возраста трех лет. Появилась также норма о том, что по желанию женщин, в период нахождения в отпуске по уходу за ребенком они могли работать на условиях неполного рабочего времени или на дому. При этом за ними сохранялось право на получение пособия в период частично оплачиваемого отпуска по уходу за ребенком. Законом РФ от 25.09.1992 «О внесении изменений и дополнений в Кодекс законов о труде РСФСР» аналогичные изменения были внесены в КЗоТ РСФСР от 09.12.1971.

Формально в советский период выплаты пособия по уходу обеспечивались системой государственного социального страхования, однако средства социального страхования практически находились в государственном бюджете, при этом «советская» система имела значительную финансовую обеспеченность ^[20].

С распадом СССР и новый экономический курс на рыночную экономику повлек изменение в регулировании защиты работающих лиц, и их семей.

После принятия в 2001 г. Трудового кодекса РФ рождение ребенка и уход женщины за ним до достижения полутора лет продолжал выступать юридическим фактом для реализации права женщин по страховой выплате в виде ежемесячного пособия по уходу за ребенком и соответствующего отпуска (ст. 256 Трудового кодекса РФ, далее – ТК РФ).

В настоящее время обеспечение права на обязательное социальное страхование закреплено как принцип правового регулирования трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений (ст. 2 ТК РФ). ТК РФ отражено право работника на обязательное социальное страхование (ст. 21 ТК РФ) и обязанность работодателя такое право обеспечить (ст. 22 ТК РФ). Условие об обязательном социальном страховании работника включено в перечень обязательных условий трудового договора (ст. 57 ТК РФ). С момента заключения сторонами трудового договора возникают правоотношения по обязательному социальному страхованию.

Несмотря на закрепление значительного числа норм в трудовом законодательстве, вопрос правовой природы отношений по социальному страхованию до настоящего времени остается дискуссионным ^[21-23]. Представляется оправданным включение отношений по социальному страхованию, как отношений, связанных с трудовыми, прежде всего в предмет трудового права, хотя многие нормы относятся к другим отраслям права (праву социального обеспечения, налоговому праву, финансовому праву).

Порядок предоставления ежемесячного пособия по уходу за ребенком до полутора лет (далее – пособие) урегулирован Федеральным законом от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (далее – Закон № 81-ФЗ), Федеральным законом от 16.07.1999 № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» (далее – Закон № 165-ФЗ), Федеральным законом от 29.12.2006 № 255-ФЗ «Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством» (далее – Закон № 255-ФЗ).

Согласно пп. 2, 3 п. 1 ст. 7 Закона № 165-ФЗ, ч. 1 ст. 1.3 Закона № 255-ФЗ страховыми рисками по обязательному социальному страхованию в связи с материнством признаются временная утрата заработка или иных выплат, вознаграждений застрахованным лицом в связи с наступлением страхового случая либо дополнительные расходы застрахованного лица или членов его семьи в связи с наступлением страхового случая.

Уход за ребенком до достижения им возраста полутора лет признается страховым случаем по обязательному социальному страхованию (п. 4 ч. 2 ст. 1.3 Закона № 255-ФЗ, п. 1.1 ст. 7 Закона № 165-ФЗ).

Статьей 4 Закона № 81-ФЗ, а также ч. 1 ст. 3 Закона № 255-ФЗ установлено, что финансовое обеспечение расходов на выплату Пособия осуществляется за счет средств бюджета Фонда социального страхования РФ.

В силу положений ст. 13 Закона № 81-ФЗ право на пособие имеют, в том числе, матери, подлежащие обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством. Пособие выплачивается указанным лицам со дня предоставления отпуска по уходу за ребенком до достижения возраста полутора лет (ч. 1 ст. 14 Закона № 81-ФЗ).

Согласно ст. 1.2 Закона № 255-ФЗ, п. п. 7, 8 Положения о Фонде социального страхования РФ ^[24], средства обязательного социального страхования на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством формируются, прежде всего, за счет уплаты страхователями страховых взносов на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством.

Таким образом, бремя финансовых расходов фактически возлагается на работодателей за счет фонда оплаты труда работников.

Законодательный размер ежемесячного пособия ограничен пределом – 40 процентов среднего заработка застрахованного лица, но не менее минимального размера этого пособия, установленного Законом № 81-ФЗ.

Максимальный размер пособия – 26 152,27 руб. ^[25]. В том случае, если работник в течение расчетного периода не имел заработка, а также, если средний заработок за эти периоды в расчете за полный календарный месяц оказался ниже минимального размера оплаты труда (далее – МРОТ), то средний заработок, исходя из которого исчисляется пособие, принимается равным МРОТ. С 01.05.2018 его размер установлен в сумме 11 163 руб. в месяц ^[26]. Минимальный размер пособия по уходу за первым ребенком с 01.01.2019 составляет 4 512 руб., по уходу за вторым и последующими детьми с 01.02.2018 – 6 284,65 руб.

Цифровые показатели наглядно демонстрируют, что пособие не выполняет своей функции – компенсации заработка. Минимальный размер пособия не выполняет и экономическую функцию воспроизводства рабочей силы.

Пособие не позволит женщине, находящейся в отпуске по уходу за ребенком до полутора лет, обеспечить достойный уровень жизни. Размер пособия, исчисленный исходя из среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников, составит лишь 16 732 руб. (41 830/40%) ^[27]. Величина прожиточного минимума в целом по Российской Федерации для трудоспособного населения в III квартале 2018 года составила 11 310 руб. в месяц, для детей – 10 302 руб. ^[28]. Таким образом, для женщины с ребенком величина прожиточного минимума составит 21 612 руб. Следует учитывать, что расчет проведен из расчета среднемесячной заработной платы по России, которая является достаточно высокой. Фактическая заработная плата многих работников значительно меньше.

Ситуация с размером пособия выглядит более негативной, если ориентироваться на минимальный потребительский бюджет, включающий не только расходы человека на питание, но и естественную потребность в вещах, услугах отдыхе, саморазвитии, лечении. По расчетам Федерации независимых профсоюзов России размер минимального потребительского бюджета на 2018 год составляет ориентировочно 25 000 руб. на человека ^[29].

Социальная защита работников выступает одним из важных элементов достойного труда, на это обращают внимание ученые и Международная организация труда ^[30-32]. Размер пособия не способствует признанию труда женщины в качестве достойного.

При этом учеными обращается внимание на тенденцию современного страхового законодательства в сокращении гарантий работающим гражданам, преследование фискальных целей – сокращение расходов на выплату пособий ^[33-34]. Эта тенденция свойственна и для гарантий прав женщин.

В связи с неполной компенсацией женщине утраченного заработка и отсутствие учета дополнительных расходов в первое время жизни ребенка, действующее законодательство, как и советское законодательство, допускает выход женщины на работу на условиях неполного рабочего времени или на дому с сохранением права на пособие (ст. 256 ТК РФ, ч. 2 ст. 11.1 Закона № 255-ФЗ).

Нормы о сохранении за женщиной-работником пособия в случае выхода на работу устанавливают ряд условий: 1) нахождение в отпуске по уходу за ребенком, 2) работа на условиях неполного рабочего времени или на дому; 3) продолжение осуществления ухода за ребенком.

Судебная практика выявила проблему определения минимального сокращения рабочего времени в целях реализации права на пособие.

Нормы международного права не дают ответа на вопрос о минимальном количестве времени, на которое может быть сокращена продолжительность нормального рабочего времени для признания его неполным. Так, Конвенция МОТ № 175 «О работе на условиях неполного рабочего времени», ратифицированная Российской Федерацией ^[35], содержит определение, «трудящийся, занятый неполное время» ­- это лицо, работающее по найму, нормальная продолжительность рабочего времени которого меньше нормальной продолжительности рабочего времени трудящихся, занятых полное рабочее время и находящихся в сравнительной ситуации. Однако ни указанная Конвенция МОТ, ни сопутствующая ей Рекомендация МОТ от 24.06.1994 № 182 «О работе на условиях неполного рабочего времени», не содержат правил о пределах продолжительности неполного рабочего времени.

В трудовом законодательстве России такие ограничения также отсутствуют (ст. 93 ТК РФ).

В разъяснениях Федеральной службы по труду и занятости неполным признается любое рабочее время, продолжительность которого меньше, чем нормальная продолжительность рабочего времени ^[36].

Постановлением Госкомтруда СССР от 29.04.1980 № 111/8-51, не действующим в РФ ^[37], предусматривалось сокращение продолжительности ежедневной работы (смены) на определенное количество рабочих часов во все дни рабочей недели (ст. 8), и при этом продолжительность рабочего дня (смены), как правило, не должна быть менее 4 часов, а рабочей недели - менее 20 - 24 часов соответственно при пяти- и шестидневной неделе.

Со ссылкой на указанное Постановление Госкомтруда СССР была выработана позиция Фонда социального страхования, что нормальная продолжительность рабочего времени должна быть сокращена не менее чем на час ежедневно и (или) на рабочий день в неделю ^[38].

В науке трудового права отсутствует единый подход к правовой природе неполного рабочего времени. Л. Я. Гинцбург рассматривал неполный рабочий день как одно из отклонений от нормального рабочего времени ^[39]. В качестве отклонения от нормы и режима рабочего времени рассматривал неполное рабочее время Л. Я. Островский ^[40]. Е. Ю. Забрамная понимает под указанным явлением часть нормальной или сокращенной продолжительности рабочего времени, т.е. часть полной меры продолжительности труда в отличие от сокращенного рабочего времени, которое представляет собой полную меру продолжительности труда ^[41]. О. Б. Желтов определил данное понятие как вид рабочего времени, длительность которого уменьшена способами, разрешенными трудовым законодательством ^[42]. В ракурсе нетипичной трудовой занятости рассмотрены подходы к понятию «неполное рабочее время» Н. М. Саликовой и Н. В. Закалюжной ^[43-44].

С учетом анализа норм ТК РФ и научных подходов предлагаем рассматривать понятие «неполное рабочее время» как вид и режим уменьшенной в порядке, установленном действующим законодательством, продолжительности нормального рабочего времени.

Вопрос о пределах продолжительности неполного рабочего времени также находился и находится в сфере научного и практического интересов.

Проблема пределов неполного рабочего времени сформулирована в юридической литературе. Учеными в разное время высказывались разные позиции. Т. В. Иванкина предлагала определить норматив на уровне 30-35% годового фонда рабочего времени ^[45]. На ограничении пределов неполного рабочего времени настаивает Е. Н. Редикульцева: продолжительность рабочего времени при работе на условиях неполного рабочего времени не должна превышать четырех часов в день, а в течение недели или другого учетного периода не должна превышать половины недельной нормы рабочего времени или нормы рабочего времени за другой учетный период» ^[46]. С ограничением максимальной продолжительности согласен А. Я. Петров, по его мнению, норма не должна превышать семь часов (при неполном рабочем дне) ^[47]. Неполное рабочее время должно быть установлено работнику не более половины нормальной продолжительности рабочего времени, считает А. В. Кирилин ^[48]. Предусмотреть максимальную продолжительность неполного рабочего времени – до 6 часов в день и (или) до 4 дней в неделю также предложено и другими учеными ^[49].

Обращает на себя внимание факт отсутствия объективных критериев при определении учеными пределов неполного рабочего времени. Следует согласиться с Н. Н. Шептулиной об отсутствии необходимости в установлении минимальной границы неполного рабочего времени ^[50], но не по мотиву того, что в случаях спора компетентные органы определят эту меру, а в связи с преждевременностью. Данный вопрос должен опираться на признанные научным сообществом медико-социальные исследования. До этого считаем необоснованным устанавливать в законодательстве такие ограничения прав женщин.

Также как и в науке трудового права, единый подход к пределам рассматриваемого вида рабочего врем