Формирование институциональной среды, способствующей развитию возобновляемой энергетики в России

Введение

Мировая практика развития возобновляемых источников энергии (ВИЭ) свидетельствует о том, что отрасль возобновляемой энергетики возникает в стране только при государственной поддержке. Если в 2006 году только в 45 странах мира действовали государственные системы поддержки ВИЭ, то в 2018 году их количество составило уже более 170 ^[1]. Использование возобновляемой энергетики получает распространение на всех уровнях хозяйствования. 2015 год имеет историческое значение для возобновляемой энергетики, так как в этом году объем введенных новых мощностей ВИЭ превысил объем введенных мощностей угольных и газовых станций, вместе взятых. К настоящему времени интерес научного общества перешел с вопроса целесообразности развития ВИЭ к поиску наиболее эффективных механизмов поддержки отрасли. Данная работа посвящена определению и структурированию мер государственной поддержки ВИЭ в России.

Методы исследования

В рамках статьи в ходе структурирования мер государственной поддержки возобновляемой энергетики в России автор использовал системный и исторический методы исследования. Для определения эффективности механизмов поддержки ВИЭ в части формирования конкуренции между участниками рынка были использованы методы анализа и синтеза.

Об основных механизмах поддержки ВИЭ в России

Россия входит в число стран, поддерживающих развитие возобновляемой энергетики. С различной степенью эффективности функционируют механизмы поддержки ВИЭ, которые различаются на розничном и оптовом рынке электроэнергии и мощности. Согласно законодательству РФ, на оптовом рынке поддерживаются только солнечные электростанции (СЭС) и ветровые электростанции (ВЭС) установленной мощностью не менее 5 МВт и малые гидроэлектростанции (МГЭС) установленной мощностью от 5 до 25 МВт ^[2].

На розничных рынках электроэнергии, в том числе изолированных зонах (не подключенных к сети), в отличие от оптового рынка, кроме СЭС, ВЭС и МГЭС, поддерживаются электростанции, генерирующие электроэнергию из биомассы, биогаза и свалочного газа. При этом установленная мощность объектов ВИЭ не должна превышать 25 МВт. В качестве механизма поддержки ВИЭ на розничных рынках предусмотрено обязательство сетевых компаний покупать энергию по регулируемым ценам в объеме 5% от планируемых в очередном году потерь, а для изолированных энергосистем устанавливаются долгосрочные тарифы на покупку энергии от объектов ВИЭ на период окупаемости (15 лет) ^[3].

Механизмом поддержки ВИЭ при технологическом присоединении квалифицированных генерирующих объектов ВИЭ к электрическим сетям является выплата субсидии из федерального бюджета, компенсирующей расходы по оплате данной услуги.

Следует отметить, что в настоящее время механизм государственной поддержки на оптовом рынке электроэнергии оказался эффективнее остальных механизмов. Недостатки механизма, сложности, возникающие при его функционировании, устранялись соответствующими дополнительными приказами и распоряжениями Правительства РФ, поэтому этот механизм сегодня благополучно работает, и в строительство объектов ВИЭ вкладывают деньги инвесторы. В то же время проекты ВИЭ на розничных рынка остаются единичными, а механизм государственной поддержки практически не начал работать. В связи с этим, в данной работе развитие механизма государственной поддержки ВИЭ рассмотрено на примере оптового рынка электроэнергии.

Создание системы поддержки возобновляемой энергетики в России на оптовом рынке электроэнергии и мощности происходило в несколько этапов (рисунок 1).

Рисунок 1 – Этапы формирования системы поддержки ВИЭ в России

Источник: составлено автором на основе ^[4].

Согласно рисунку 1 создание отрасли возобновляемой энергетики в России происходило в три этапа:

1) создание законодательной базы поддержки возобновляемой энергетики (2007 г.);

2) разработка подзаконной нормативно-правовой базы поддержки возобновляемой энергетики (2008-2015 гг.);

3) запуск конкурсов проектов на отборы мощностей по различным видам генерации и начало вводов электростанций, генерирующих энергии из ВИЭ (с 2015 г.).

Каждый из этапов создания и развития нормативно-правовой базы поддержки ВИЭ вызывал дискуссии в связи с тем, что сталкивался с развилками по поводу необходимости и направления возобновляемой энергетики в России.

Этап I. Создание законодательной базы поддержки ВИЭ (2007 г.)

В 2007 году в результате реформирования Единой энергетической системы России был принят Федеральный закон от 04.11.2007 № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России» ^[5]. В ходе реформы в России впервые был создан оптовый рынок электроэнергии, на котором осуществляется торговля двумя различными товарами: электроэнергией и мощностью. Кроме того, вышеуказанным федеральным законом было введено понятие «возобновляемые источники энергии», в котором дается не определение, а перечисление видов энергии, включенных в эту группу.

При обсуждении законопроекта в части ВИЭ встал главный вопрос: «Какую базу заложить в систему государственной поддержки ВИЭ?» (рисунок 2).

Рисунок 2 – Источники финансовой поддержки ВИЭ (2007 г.)

Источник: составлен автором на основе ^[4].

Источником финансовой поддержки ВИЭ могли выступить бюджетные средства или средства оптового рынка электроэнергии и мощности, поэтому было два подхода к механизму развития отрасли.

Первый подход состоял в том, что возобновляемая энергетика, поддерживаемая государством, должна финансироваться из базового источника государственной поддержки – федерального бюджета Российской Федерации.

Второй подход заключался в том, что ВИЭ как отрасль энергетики, должна поддерживаться за счет специальных механизмов, построенных на создаваемом рынке электроэнергии, то есть за счет оптового рынка электроэнергии. Но игроки оптового рынка были против возложения на них нагрузки в форме стимулирования возобновляемой энергетики. Следует отметить, что в этот период отрасль ВИЭ в России только создавалась, имелись колоссальные риски и крайне скептическое отношение к отрасли. Поэтому возложить на только созданный оптовый рынок электроэнергии нагрузку возобновляемой энергетики было достаточно рискованно.

Однако, первый вариант поддержки новой отрасли оказался более сложным в реализации. Требовалась новая крупная статья расходов (сотни миллиардов рублей) в федеральном бюджете. Для ее появления была необходима крупная лоббистская группа, способная за нее бороться. Выступая на образовательном интенсиве «Остров 10–22» в Сколтехе 19 июля 2019 года с лекцией о возобновляемой энергетике в России, Глава УК «РОСНАНО» Анатолий Чубайс сравнил бюджетные расходы на поддержку возобновляемой энергетики и, собственно, возобновляемую энергетику с курицей и яйцом, так как лоббистская группа возобновляемой энергетики не возникнет до тех пор, пока не буден создан источник поддержки возобновляемой энергетики. В условиях 2007 года при отсутствии лоббистской поддержки ВИЭ, стимулирование ВИЭ из федерального бюджета оказалось невозможным ^[4].

Таким образом, вариант финансовой поддержки из бюджета, который является классическим в мире, был оставлен в пользу варианта с оптовым рынком электроэнергии. В Федеральный закон от 04.11.2007 № 250-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер по реформированию Единой энергетической системы России» был вложен механизм стимулирования возобновляемой энергетики с оптового рынка электроэнергии и мощности.

Принятие вышеуказанного закона стало стартом формирования нормативно-правовой базы поддержки ВИЭ в России, а для создания реальной действующей системы потребовалось несколько лет и ряд подзаконных актов.

Этап II. Разработка подзаконной нормативно-правовой базы поддержки возобновляемой энергетики (2008-2015 гг.)

Дальнейшее развитие системы поддержки ВИЭ и, соответственно, разработка подзаконной нормативной базы должна была обеспечить достижение двух целей: строительство электростанций на основе ВИЭ и локализация производства оборудования (рисунок 3).

Рисунок 3 – Направления стимулирования развития возобновляемой энергетики в России

Источник: составлен автором на основе ^[4].

По инициативе Министерства промышленности и торговли Российской Федерации, Министерства энергетики Российской Федерации и Министерства экономического развития Российской Федерации стимулирование возобновляемой энергетики проводилось в такой форме, что одновременно со строительством новых электростанций возникла промышленность по производству продукции для российской возобновляемой энергетики. Поэтому эти две задачи было заложены в основу всей конструкции системы поддержки возобновляемой энергетики:

1) Строительство ВИЭ: финансовая поддержка строительства и эксплуатации ВИЭ с открытой конкуренцией участников за минимизацию цены;

2) Локализация производства оборудования: создание в России производств соответствующего оборудования для ветрогенерации, фотовольтаики и переработки ТБО.

Для реализации этих целей были разработаны и приняты десятки нормативно-правовых актов. Развитие нормативно-правовой базы служило основанием разработки функционирующей системы, адаптированной под российский бизнес.

Основой системы поддержки возобновляемой энергетики в России являются договоры на поставку мощностей (ДПМ). Как упоминалось выше, на оптовом рынке электроэнергии существуют два товара: электроэнергия и мощность. Товар «электроэнергия» функционирует на основе классических рыночных принципов на рынке на сутки вперед (РСВ). Равновесная цена электроэнергии определяется путем сопоставления ценовых заявок поставщиков и покупателей с учётом необходимости обеспечения перетоков электроэнергии.

Мощность реализуется в виде договоров потребителей и поставщиков – договоров на поставку мощностей (ДПМ) (рисунок 4).

Рисунок 4 – Договор на поставку мощностей (ДПМ ВИЭ)

Источник: составлен автором на основе ^[4].

При заключении ДПМ ВИЭ инвестор обязуется построить и ввести в эксплуатацию новую электростанцию соответствующей мощности и в установленный договором срок. При этом инвестору гарантируется покупка мощности и возмещение понесенных затрат (в течение 15 лет объекты ВИЭ получают ежемесячную фиксированную плату за установленную мощность). В результате заключения договора некоторый сегмент рынка мощностей целевым образом выделяется на создание возобновляемой энергетики. ДПМ ВИЭ заключается в результате ежегодного конкурсного отбора инвестиционных проектов по строительству генерирующих объектов на основе технологий ВИЭ.

Важно отметить, что механизм ДПМ основывается на принципах конкуренции: общий объем определяется директивно, а в результате конкурса побеждает тот, кто смог предложить минимальную цену за эту мощность.

На рисунке 5 представлена данные по фактически состоявшимся тендерам на примере сектора ветроэнергетики за 2016-2019 гг.

Рисунок 5 - Плановая величина капитальных затрат на 1 кВт установленной мощности объекта ВИЭ (ВЭС), тыс. руб./кВт

Источник: составлено автором на основе ^[4,6,7].

В 2016 году при отсутствии конкуренции среди инвестиционных проектов, их реализация осуществлялась по плановым высоким значениям. На рынке была одна компания (Росатом), которая выиграла конкурс с предельно заявленной плановой величиной капитальных затрат на 1 кВт установленной мощности (CAPEX) в размере 136 тыс. руб. за 1 кВт. В 2017 году началась конкуренция. После выхода на рынок новых компаний, произошло снижение CAPEX и конкурс выиграла компания Enel, предложившая минимальное значение CAPEX - 92 тыс. руб./кВт, что на 25% ниже планового значения (123 тыс. руб./кВт). В 2018 г. РОСНАНО-Фортум удалось снизить CAPEX на 49% от плана. А в 2019 году конкурс выиграла снова компания Enel, снизив CAPEX до 65 тыс. руб./кВт. Это привело к снижению CAPEX в течение четырех лет на 71 тыс. руб. за кВт установленной мощности.

В 2019 году конкурсный отбор проектов ДПМ ВИЭ на 2020-2024 годы проводился по трем видам ВИЭ – энергии солнца, ветра и воды (МГЭС). При общей квоте в размере 313,53 МВт, энергокомпании подали заявок на 660,98 МВт. По ветрогенерации при квоте 75,8 МВт со вводом в 2024 году, было подано 10 заявок общим объемом в 635,58 МВт, что превысило планируемый объем ввода в 8 раз. По солнечной генерации при квоте в размере 5,6 МВт со вводом в 2022 году было подано 3 заявки на 17,3 МВт. По малой гидроэнергетике на квоту в объёме 10,7 МВт на 2022 год была подана только одна заявка на 8,1 МВт мощности. А на 2020-2021 годы и 2023-2024 годы по гидрогенерации, при общей квоте на эти годы в 219 МВт, не подано ни одной заявки ^[6].

В силу превышения предложения была конкуренция среди участников конкурса по солнечной и ветряной энергетике. По солнечной генерации была отобрана вся квота, по ветрогенерации - 91% квоты, а по гидрогенерации удалось отобрать только 4% (8,1 МВт при общей квоте в 2020-2024 годах 229,8 МВт). Низкую активность в секторе малой гидрогенерации участники рынка объясняют «искусственным ограничением» мощности ГЭС до 25 МВт, так как это сужает количество потенциальных мест размещения станций. Выбор места для строительства МГЭС, в отличие от СЭС и ВЭС, требует тщательного и продолжительного изучения потенциальных створ, а проект при непредвиденных обстоятельствах невозможно перенести на другую площадку. Все это увеличивает период прединвестиционного цикла до одного-трех лет. Таким образом, в настоящее время, солнечная и ветроэнергетика являются наиболее привлекательными для инвестирования в России.

Несмотря на снижение CAPEX практически вдвое, цена установленной мощности за 1 кВт остается высокой. Однако, важно заметить, что конструкция поддержки ВИЭ построена на рыночной основе, что создает конкуренцию между участниками рынка, которая ведет к постепенному снижению уровня цен. Аналогичная ситуация по снижению САРЕХ происходит и на других рынках ВИЭ в России.

Вышеуказанный пункт характеризует решение первой цели развития ВИЭ в России – строительство электростанций. Вторая задача – промышленность, заключается в локализации производства оборудования для СЭС, ВЭС и переработки ТБО. Для достижения этой цели в систему подзаконной нормативной базы поддержки ВИЭ было заложено обязательное требование по уровню локализации оборудования и установлены целевые показатели по степени локализации ^[8]. Таким образом, для участия в тендере инвесторы должны выполнить обязательство по достижению минимально необходимой степени локализации основного и вспомогательного оборудования. В таблице 1 представлены целевые показатели степени локализации оборудования ВИЭ в России.

Таблица 1 – Целевые показатели степени локализации производства основного и/или вспомогательного оборудования, применяемого при генерации электроэнергии с использованием ВИЭ

Генерирующий объект	Год ввода в эксплуатацию	Целевой показатель степени локализации
Ветровые электростанции (ВЭС)	2015-2016	25%
	2017	40%
	2018	55%
	2019-2024	65%
Солнечные электростанции (СЭС)	2014-2015	50%
	2016-2024	70%
Малые гидроэлектростанции (МГЭС)	2014-2015	20%
	2016-2017	45%
	2018-2024	65%
Переработка твердых бытовых отходов (ТБО)	2020-2022	© 1998 – 2024 Nota Bene. Publishing Technologies. NB-Media Ltd.