Сравнительный анализ подходов РФ, США и ФРГ к привлечению высококвалифицированных мигрантов (2010-2016)

Ермолаев Иван Алексеевич студент, кафедра ТИМО, Российский Университет Дружбы народов 117198, Россия, 10 miklukho-Maklaya street область, г. 10 miklukho-Maklaya street, ул. Miklukho-Maklaya street, 10 Ermolaev Ivan Alekseevich Student, the department of Theory and History of International Relations, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, 10 miklukho-Maklaya street oblast', g. 10 miklukho-Maklaya street, ul. Miklukho-Maklaya street, 10 1032201990@rudn.ru Логинов Евгений Андреевич студент, кафедра ТИМО, Российский Университет Дружбы народов 117198, Россия, 10 miklukho-Maklaya street область, г. 10 miklukho-Maklaya street, ул. Miklukho-Maklaya street, 10, оф. 302 Loginov Evgenii Andreevich Student, the department of Theory and History of International Relations, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, 10 miklukho-Maklaya street oblast', g. 10 miklukho-Maklaya street, ul. Miklukho-Maklaya street, 10, of. 302 1032201990@rudn.ru Мадумарова Айсулуу Рустамовна студент, кафедра ТИМО, Российский Университет Дружбы народов 117198, Россия, г. Москва, ул. Miklukho-Maklaya street, 10, оф. 302 Madumarova Aisuluu Rustamovna Student, the department of Theory and History of International Relations, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, g. Moscow, ul. Miklukho-Maklaya street, 10, of. 302 1032201990@rudn.ru Нестеров Алексей Вячеславович студент, кафедра ТИМО, Российский Университет Дружбы народов 117198, Россия, г. Москва, ул. Miklukho-Maklaya street, 10, оф. 302 Nesterov Aleksei Vyacheslavovich Student, the department of Theory and History of International Relations, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, g. Moscow, ul. Miklukho-Maklaya street, 10, of. 302 1032201990@rudn.ru

Моргунова Оксана Алексеевна ORCID: 0000-0003-2607-5599 доцент, кафедра ТИМО, Российский университет дружбы народов 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 10, оф. 302 Morgunova Oksana Alekseevna Professor, Department of Theory and History of International Relations, Peoples' Friendship University of Russia 117198, Russia, g. Moscow, ul. Miklukho-Maklaya, 10, of. 302 o_morgunova@hotmail.com Другие публикации этого автора

Введение

В последние десятилетия во всем мире возрастают масштаб международной миграции, в том числе трудовой миграции, в которой высококвалифицированная ее часть продолжает играть значительную роль. Многие страны создают специальные программы, направленные на привлечение высококвалифицированных специалистов из-за рубежа, облегающие процесс переезда специалистам и членам их семей. В международной политической практике управления трудовой миграцией активно разрабатываются новые стратегии и визовые инструменты привлечения специалистов высокого квалификационного уровня из-за рубежа [Титова 2015]. Либерализованная иммиграционная система и приоритетность ВКС в миграционных потоках способствует долгосрочному росту производительности труда, технологическим инновациям и развитию предпринимательства в различных странах [Nowrasteh 2014].

При этом в результате отсутствия общепринятого определения «высококвалифицированной миграции», национальные подходы миграции имеют определенные особенности. В данной статье мы рассмотрим стратегии привлечения высококвалифицированных специалистов (ВКС) в таких различных национальных миграционных системах как РФ, США и ФРГ. Селективные мероприятия иммиграционной политики этих, как и других стран мира, сегодня направлены как на реализацию конкретных экономических нужд государства, так и призваны учитывать человеческий капитал как ресурс экономического развития [Iredale 2001]. В начале статьи мы рассмотрим существующие академические и политические подходы к определению понятия «высококвалифицированной миграции». Затем рассмотрим визовые правила и основополагающие критерии для определения мигрантов как высококвалифицированных специалистов в выбранных странах и существующие национальные программы по приему ВКС в каждой из рассматриваемых стран. В заключении мы проведем сравнительный анализ программ приема ВКС и отметим доминирующие тенденции в политике приема таких специалистов.

К определению высококвалифицированных мигрантов

Рассматривая понятие высококвалифицированных (интеллектуальных) мигрантов, стоит отметить, что в современном развитии постиндустриального общества стратегически важную роль играют информация, знания, интеллектуальный потенциал. Базовым элементом современной экономической высокотехнологичной модели развития всех стран представляется интеллектуальный капитал, который определяет в развитых государствах уровень национального благосостояния. В условиях сохранения, приумножения интеллектуального капитала, пополнение национальной экономики высококвалифицированными местными специалистами представляется долгосрочным процессом, который лимитирован социально-демографическими, финансовыми и прочими факторами. Наряду с наращиванием интеллектуального капитала внутри страны, многие государства используют программы высоко-квалифицированной, интеллектуальной иммиграции, для более оперативного отклика на экономические вызовы [Топилин А.В. 2010, с. 11].

Эти масштабные программы в начале ХХI века стали характерной особенностью мировой экономики [Жестерев Д.В. 2015]. Высоко-квалифицированные мигранты привлекательны для принимающих стран, поскольку они часто рассматриваются как менее зависимые от социального обеспечения, лучше подготовлены к переезду с точки зрения знания культуры и языка принимающей страны, мотивированы на карьерный и социальный рост и имеют навыки, необходимые для рынка труда принимающей страны. С точки зрения человеческого капитала страны глобального Севера извлекают выгоду из навыков, которые они не инвестировали в развитие. Признавая эффективность этой стратегии, многие национальные правительства в 20 веке начали целенаправленные программы привлечения и удержания высококвалифицированных мигрантов [Bailey 2017]. Пионером таких программ стали США, за которыми затем последовали Канада, Австралия, Соединенное Королевство и Нидерланды [Boucher 2014, Shachar, 2006]. «Высококвалифицированный мигрант» как миграционная категория важна для всех стран мира, экономика которых ориентирована на постоянное развитие интеллектуального ресурса. Интеллектуальная (высококвалифицированная) миграция является неотъемлемым компонентом развития мирохозяйственных производственно-экономических связей, который наиболее полно проявляет себя в составе постиндустриальной инновационной экономики.

Понятие высококвалифицированной (интеллектуальной) миграции зародилось в период 1930-х годов, когда США начали активно приглашать специалистов, ученых, инженеров - беженцев из фашистской Германии, которые впоследствии внесли неоценимый вклад в развитие интеллектуальной мысли в США и в создание новейших технических разработок того времени [Жестерев Д.В. 2016, с. 23]. Однако приглашение ВКС как миграционная программа была сформулирована гораздо позднее, в 1960х годах ХХ века и продолжает корректироваться и сегодня. Программы приглашения ВКС в разных национальных контекстах различаются находятся в тесной связи с экономическими потребностями государств.

Эксперты используют различные критерии для определения высоко-квалифицированных мигрантов, как субъективные, так и объективные. Так, Питер Стокер считает, что категорию в целом характеризует то, что эти работники произвели существенные затраты финансов, энергии, сил для получения максимальной отдачи таких инвестиций за рубежом [Стокер П. 1995], что отражает субъективный, мотивационный признак высококвалифицированных мигрантов. Эксперты Всемирного банка отметили роль высококвалифицированных трудовых мигрантов как составную часть всемирной экономики знаний, подчеркивая глобаньный характер этого явления и обмен научными кадрами между странами [Ozden 2017],

Важность миграционных процессов, в которые вовлечены ВКС, подчеркивается международными организациями. Соответствующий специальный термин «человеческие ресурсы в науке и технике» («human resources in science and technology», HRST) был введен в обиход Канберрским руководством ОЭСР [Canberra Manual". OCDE/GD (95)77] и развит в документе 2008 года «Международная мобильность высококвалифицированных специалистов» [Mobility of the Highly Skilled.OECD, 2008], согласно которому HRST обозначен человеческим ресурсом, который:

- фактически или потенциально связан с систематической генерацией, продвижением, распространением и применением научно-технических знаний (отражает инновационный синергетический признак высококвалифицированных мигрантов);

- отличается существенным ростом интереса к нему из-за процесса интеграции ЕС и других стран, а также конкретных действий, которые специально ориентированы на мобильность исследователей и прочих специалистов (характеризует интеграционный политический признак).

Этот термин определяет особую позицию исследователей и HRST в правовом поле Европейского права, определяя «свободу знания» как пятую «свободу» в рамках всеобщих прав человека [Cippitani R. 2019], что обусловливает новаторский правовой признак понятия высококвалифицированных мигрантов.

Обобщая приведенные тезисы и отмеченные признаки, можно сформулировать понятие высококвалифицированных (интеллектуальных) мигрантов – это значимая категория трудовых мигрантов, которая определяется индивидуальными требованиями принимающей страны к таким мигрантам и представляет приоритетную важность для принимающей страны в силу множества факторов: повышения демографических показателей, формирования национального рынка труда, синергии инновационного развития экономики, реализации правовой свободы знания, решения стратегических политических задач и прочих предпосылок приема высококвалифицированных (интеллектуальных) мигрантов.

Для понимания актуальных особенностей понятия «высококвалифицированный мигрант» целесообразно провести сравнительный анализ признаков этого термина в различных странах, в частности, в США, ФРГ и РФ.

Программы приема мигрантов-ВКС в США

Миграционная политика США, страны иммигрантов, до 90х годов ХХ века не придавала особого значения квалификации мигрантов, уделяя первоочередное внимание их этническому происхождению, идеологическим характеристикам, а также приоритезировала выходцев из Северной и Западной Европы. Однако, сегодня потребности США в высококвалифицированных специалистах извне страны настолько велики, что ежегодная квота правительство США для найма зарубежных работников высокой квалификации более 150 тысяч человек в год, заполняется за первые 6 месяцев каждого календарного года. Работники, получившие рабочую визу этого типа, как правило, могут находиться и работать в США в течение 6 лет. За это время они могут договориться с работодателем, чтобы он поддержал их петицию о получении “green card” — постоянного вида на жительство. Помимо этого, существуют еще две категории постоянных виз для особо ценных работников — для лиц, представляющих «национальный интерес» и для лиц с «особыми способностями», которые можно оформить минуя Министерство труда и без наличия гарантированного рабочего места в США. Также открыт въезд в страну ВКС через инвесторские визы – инвестиции от 500 тысяч до 1 млн долларов с созданием рабочих мест, что открывает въезд в страну ВКС, владельцам высокотехнологичных бизнесов. Программа приглашения ВКС в США продолжает расширяться. В период исполнения своих обязанностей администрация Трампа предприняла более 400 корректировок иммиграционной политики, охватывающих все мероприятия. Данные корректировки включали в себя нововведения в сфере пограничного и внутреннего контроля, изменения в переселении беженцев и системе предоставления убежища, отложенные действия в отношении прибывших в страну детей, а также иммиграционных судов, процессов проверки и выдачи виз, особенно для высококвалифицированных специалистов [Pierce 2020].

Понятие «высококвалифицированный мигрант» не установлено нормами законодательства США, и особенности этого понятия скорее описываются визовыми параметрами и нормами действующего Закона США об иммиграции [Immigration and Nationality Act of 1965 U.S.]^[1], миграционным законодательством штатов, подзаконными актами, содержанием актуальной миграционной политики [Congressional Budget] и соответствующими прецедентами, поскольку США является страной общего права.

При этом Управление занятости и профессиональной подготовки при Министерстве труда США отвечает за сертификацию работодателя, позволяющую нанимать иностранных работников с целью восполнения пробелов в квалифицированной рабочей силе в рамках политики квалифицированной миграции («High-Skilled Immigration»). Работодатели в этом случае должны подтвердить, что они не могут нанять американских рабочих, готовых выполнять эту работу за заработную плату, выплачиваемую работодателями за ту же самую профессию в предполагаемой области занятости [U.S. Department of Labor 2020].

То есть, исходной исторической особенностью высококвалифицированной миграции в США следует отметить первичный характер принятия и реализации национальной программы приоритетного приема мигрантов высокой квалификации именно в США согласно Закону об иммиграции 1965 года [Immigration and Nationality Act of 1965 U.S.].

Основные цели и задачи высококвалифицированной миграции в США следуют из правил (преференций) предоставления виз квалифицированным мигрантам. К определенной категории виз квалифицированных мигрантов применяются свои правила:

1) визы H-1B и H – 1B1 используются для специальных (профессиональных) работников, зарплата которых соответствует преобладающей средней зарплате американского гражданина, занятого в той же профессии и в области занятости, или средней зарплате в компании работодателя;

2) визы Н-2А применяются для сельскохозяйственных работников, зарплата которых определяется в соответствии:

- со ставкой заработной платы с учетом неблагоприятного воздействия;

- с текущей ставкой для конкретной сельхозкультуры или определенного района работы;

- с минимальной заработной платой штата или по федеральной расценке;

3) визы H-2B используются для прочих (несельскохозяйственных) работников, зарплата которых соответствует средней зарплате работника аналогичной профессии в соответствующей области занятости;

4) визы Д-1 применяются к членам экипажа в рамках длительной береговой работы, зарплата которых соответствует средней зарплате работника аналогичной профессии в соответствующей области занятости.

При этом постоянное трудоустройство высококвалифицированных иностранцев согласно Закону об иммиграции 1965 осуществляется после того, как работодатель согласился обеспечить и выплатить заработную плату в соответствии с преобладающими тенденциями в области заработной платы, и это решение должно приниматься на основе одной из многочисленных альтернатив, предусмотренных указанным Законом. Это правило должно соблюдаться с того момента, как иностранцу было предоставлено постоянное место жительства или он был принят в Соединенные Штаты, чтобы занять требуемую должность [U.S. Department of Labor 2020].

Таким образом, визовые особенности высококвалифицированной миграции в США определяются главными целями приема иностранных специалистов на вакансии в предприятия США, которые не могут быть заняты американскими гражданами, а также основными задачами реализации 4 категорий виз для высокопрофессиональных мигрантов (визы H-1B и H – 1B1 используются для корпоративных специалистов, визы Н-2А - для сельскохозяйственных работников, визы H-2B - для прочих работников, визы Д-1 – для членов экипажа в рамках длительной береговой работы).

Дополнительные задачи высококвалифицированной миграции в США характеризуются системой преференций для реализации виз мигрантов, подробно описанной в Законе об иммиграции 1965 года и включающей льготы при приеме в США иностранцев: незамужних взрослых сыновей и дочерей граждан США; супругов и детей, незамужних сыновей и дочерей постоянно проживающих в США иностранцев; представителей отдельных профессий, ученых, творческих специалистов с исключительными способностями; женатых детей граждан США; братьев, сестер граждан США возраста старше двадцати одного года; квалифицированных и неквалифицированных работников в профессиях, для которых существует нехватка рабочих ресурсов; беженцев, получивших статус.

Хотя число поданных заявок от ВКС в США увеличилось всего лишь на 0,4% с 418,799 в 2018 финансовом году до 420,549 в 2019 финансовом году, число одобренных заявок на H-1B увеличилось на 16,9% с 332 358 до 388 403. В целом, количество заявок на H-1B, одобренных в 2019 финансовом году для специалистов в возрасте от 25 до 34 лет, составило 62,4 процента, что является очень высоким показателем. Причем большой процент одобренных заявок приходился на заявителей, имеющих степень магистра (54% одобренных случаев). Лидировали по числу одобренных заявок в 2019 финансовом году - специалисты компьютерных профессий, позитивное решение по заявителям в этой категории составило 66,1 процента ( Рисунок 1).

Рисунок 1. Соотношение одобренных иммиграционных заявок среди ВКС по областям знаний и профессиональным навыкам [FelixRichter 2020]

Интересно проанализировать тенденции заявок от высококвалицированных мигрантов, желающих получить возможность жить и работать в США и процент их успешности в последнем десятилетии (Рисунок 2)

Рисунок 2. Соотношение заявок ВКС к их общему числу в 2010-2016

- в 2010 году принято 247617 заявок на визы H-1B, одобрено – 192990;

- в 2011 году принято 267654 заявок на визы H-1B, одобрено – 269653;

- в 2012 году принято 307713 заявок на визы H-1B, одобрено – 262569 [FY 2013];

- в 2013 году принято 299467 заявок на визы H-1B, одобрено – 286773;

- в 2014 году принято 318824 заявок на визы H-1B, одобрено – 315857;

- в 2015 году принято 348669 заявок на визы H-1B, одобрено – 275317;

- в 2016 году принято 398718 заявок на визы H-1B, одобрено – 345262 [FY 2016].

То есть, за указанный период с 2010 по 2016 годы произошел рост на 28% числа принятых заявок на визы H-1B (с 247617 до 398718 заявок) и рост на 44% числа выданных виз H-1B на въезд в США высококвалифицированных специалистов (с 192990 до 345262).

США использует традиционные механизмы приема иностранцев-специалистов, обозначенные нормами Закона об иммиграции 1965, которые реализуются американскими властями с учетом актуальных особенностей социально-экономического развития мира и США.

Традиционные способы реализуют базовые принципы иммиграционной политики США: воссоединение семей, прием иммигрантов с навыками, ценными для экономики США, защита беженцев и поощрение разнообразия.

Два вида традиционных подходов приема иммигрантов с ценными навыками включают прием иностранцев по визам с ограниченным или неограниченным сроком проживания, соответственно на временную или постоянную работу [American Immigration Council 2019].

Классификация виз на основе временной занятости позволяет работодателям нанимать иностранных граждан и ходатайствовать о предоставлении им конкретных рабочих мест на ограниченный период времени. Преобладающее большинство временных работников трудятся у работодателя, который ходатайствует за них, и иметь ограниченную возможность для смены их работы, причем квотируются в этом случае конкретные специальности. В настоящее время существует более 20 видов виз для временных работников. К ним относятся визы L-1 для внутрифирменных трансфертов; различные визы P для спортсменов, артистов и квалифицированных исполнителей; визы R-1 для религиозных работников; различные визы A для дипломатичес