Межпарламентские объединения субъектов Российской Федерации в 1990-е гг.: формирование институциональных оснований «горизонтального федерализма»

Ширко Татьяна Ивановна кандидат исторических наук доцент Национального исследовательского Томского государственного университета 634050, Россия, Томская область, г. Томск, пр. Ленина, 36 Shirko Tatiana Ivanovna PhD in History Associate Professor of Tomsk State University 634050, Russia, Tomsk region, Tomsk, Lenin Ave., 36 strelk-s@mail.ru Другие публикации этого автора

Введение

Одним из системообразующих признаков федеративного государства является наличие устойчивых организационных форм взаимодействия между субъектами Федерации, механизмы формирования и направления деятельности которых, как правило, не являются приоритетом государственного строительства. Поэтому, складывание институциональных форм сотрудничества между органами государственной власти субъектов Федерации является следствием естественных процессов их самоорганизации. Положительная роль таких объединений известна: их деятельность придает динамику развитию федеративной системы, способствует быстрой адаптации субъектов Федерации к изменяющимся внутренним и внешним условиям и снижает вероятность центробежных тенденций ^{[1, с. 5; 2, с. 39]}. Мировой практике известны различные институциональные формы межпарламентского сотрудничества субъектов Федерации, такие как ассамблеи, ассоциации, конференции, форумы, союзы, совещания, советы и т.д. которые формируются на договорной основе, имеют статус консультативно-совещательных органов, решения которых носят рекомендательный характер для их участников ^{[3, с. 6]}. Организационная форма и объем реализуемых функций подобных образований зависит от исторических условий и особенностей развития федерации, метода учреждения и целевых проблем, требующих совместного решения ^{[4, с. 18]}. Прослеживается закономерность, чем организационно и содержательнее независимее от исполнительной власти или федерального центра субъекты межпарламентского сотрудничества, тем разнообразнее внутренняя структура объединений, престижнее статус членства, шире охват обсуждаемых проблем и выше степень ответственности за принимаемые решения.

В 1990-е гг. в Российской Федерации, в контексте процессов политической и экономической децентрализации, возник ряд объединений межпарламентского сотрудничества, инициаторами и участниками которых были законодательные органы власти регионов. В этот период процесс налаживания межпарламентского сотрудничества между субъектами Федерации носил закономерный и поступательный характер, специфику которого определяла готовность парламентов действовать независимо от исполнительной власти и федерального центра, их социально-экономическая и политическая зрелость. Поэтому является важным обобщение сложившейся в этот период организационной практики межпарламентского сотрудничества субъектов Российской Федерации, отражающей, с учетом специфики парламентской деятельности, состояние горизонтальных интеграционных процессов между субъектами Федерации, а также уровень зрелости и эффективность действующей федеративной модели.

Условия формирования межпарламентских объединений

Сложившиеся в 1990-е гг. условия политико-институциональной среды оказывали существенное влияние на характер, интенсивность и параметры формирования межпарламентских объединений и организации сотрудничества между субъектами Федерации в целом.

В 1993 г. на новой конституционной основе в качестве ключевых принципов российской государственности были закреплены принципы федерализма и разделения властей. Края, области, республики и автономные образования получили статус субъекта Федерации, а их законодательные органы были наделены законодательными функциями. Определение общих организационных оснований для парламентов субъектов Федерации создало условия для их взаимодействия в законодательном процессе, а наделение органов власти субъектов Федерации собственной компетенцией, через определение их предметов ведения и полномочий, создало возможности для их содержательного взаимодействия.

Этот период характеризуется наличием разнонаправленных стратегий центра и регионов в регулировании единого законодательного процесса. Федеральные органы власти сосредоточились на разработке законодательства в пределах исключительного ведения Российской Федерации, а регионы делали акцент на предметах собственного ведения. Поэтому нормотворчество в пределах совместного ведения и полномочий центра и регионов отставало от развития двух других направлений и субъекты Федерации самостоятельно принимали законы в сфере совместной компетенции ^{[5, с. 175]}. Правомочность «опережающего нормотворчества» подтвердил Конституционный Суд Российской Федерации, который признал соответствующим Конституции такую практику в условиях отсутствия соответствующего федерального закона по вопросам совместного ведения (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 1995 г. № 16-П «По делу о проверке конституционности ст. 23 и 24 Временного положения об обеспечении деятельности депутатов Калининградской областной Думы, утвержденного Постановлением Калининградской областной Думы от 8 июля 1994 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. – 1995. – № 50. – Ст. 4969.).

Существенная роль в регулировании процессов формирования федеративных отношений отводится реализуемой государством федеративной и региональной политики. В целом, для 1990-х гг. был характерен отказ федерального центра от жёсткого регулирования федеративных отношений и ориентация на договорные отношения с регионами. Поэтому 1990-е гг. в литературе описываются как период децентрализации и нарастания асимметрии в отношениях между центром и регионами, основными характеристиками которого становятся утрата центром влияния на региональные политические процессы, а также активное участие региональных элит в общероссийских политических и экономических процессах ^{[6, с. 169; 7, с. 38]}.

Таким образом, в 1990-х гг. факторы политико-правовой среды, специфика развития федеративных отношений, а также особенности развития нормотворчества создали благоприятные условия для организации сотрудничества региональных парламентов, имеющих общие цели и интересы в урегулировании вопросов, связанных с обеспечением и организацией законодательной деятельности, решении проблем разделения полномочий между центром и регионами.

Организационные формы межпарламентского сотрудничества

Поиски формы организации межпарламентского сотрудничества между субъектами Федерации начались после того, как была признана несоответствующей для этих целей модель созданного 10 июня 1994 г. Координационного совета по взаимодействию палат Федерального Собрания Российской Федерации и органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации (Совет Федерации Федерального собрания Российской Федерации: энциклопедический справочник. URL: http://www.council.gov.ru/services/reference/9775/). Региональных депутатов не устраивал лекционный формат собраний, акцентирование проблемных вопросов только на предметах совместного ведения, а также ограниченные возможности организации дискуссий между всеми заинтересованными участниками (Инициатива Законодательного Собрания Вологодской области по образованию Северо-Западной Парламентской Ассоциации (СЗПА). URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/e30/e30159fb5a14ae25d9bd3bb46b9ce3eb.pdf). Однако, именно на заседаниях совета депутаты получили возможность выявить общие позиции, актуализировать запросы консультационной помощи в организации и содержании законодательной деятельности на основе единых подходов и стандартов регионального законодательства, обсудить законодательные инициативы по предметам совместного и собственного ведения субъектов Федерации, а также осознать необходимость формирования общей позиции субъектов Федерации по актуальным экономическим и политическим вопросам.

Стремление решить в краткосрочной перспективе выявленные проблемы стало причиной разработки летом 1994 г. региональными депутатами собственных проектов организации межпарламентской деятельности, исключающих посредничество федерального центра. Первые два варианта предусматривали организацию совместной деятельности только глав региональных парламентов, в одном случае, через парламентские советы при межрегиональных ассоциациях экономического взаимодействия (Российская Федерация. – 1994.– № 6. – С. 17), в другом случае – путём создания Всероссийской парламентской ассоциации, объединяющей 89 субъектов Федерации (Российская Федерация. – 1994. – № 7. – С. 24). Однако, оба проекта не встретили поддержки у заинтересованных в сотрудничестве парламентов, так как ограничивали возможность широкого коллективного обсуждения специфических проблем регионального правотворчества, что отмечалось самими депутатами, к примеру, при образовании Северо-Западной парламентской ассоциации (Инициатива Законодательного Собрания Вологодской области по образованию Северо-Западной Парламентской Ассоциации (СЗПА) URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/e30/e30159fb5a14ae25d9bd3bb46b9ce3eb.pdf).

Поэтому в ходе поиска оптимальной формы координационной деятельности депутаты обратили внимание на опыт формирования межпарламентских объединений в других государствах, а также региональных ассоциаций экономического взаимодействия в самой России ^{[8, с. 61]}. Таким образом, третий проект обобщил все содержательные приоритеты региональных законодателей, и выбор был сделан в пользу создания ассоциаций, предоставлявших возможность действовать организационно и финансово независимо от палат Федерального собрания или органов исполнительной власти и предусматривавший участие в заседаниях делегаций (Российская Федерация. – 1994. – № 7. – с. 25). Базовыми интегрирующими условиями для парламентов субъектов Федерации стали уже имеющийся опыт совместной деятельности с другими субъектами Федерации в различных сферах и учёт территориально-географической и экономической специфики нахождения субъекта Федерации в соответствующем макрорегионе. В итоге, извлечение преимуществ от межпарламентского сотрудничества оказалось актуальным для самых активных участников переговоров – субъектов Федерации Северо-Запада России, а также Дальнего Востока и Забайкалья, традиционно выделяющихся высоким уровнем региональной самоидентификации ^{[7, с. 48; 9, с. 93]}.

17 ноября 1994 в г. Вологде представителями парламентских делегаций от 10 субъектов Федерации – Архангельской, Вологодской, Калининградской, Ленинградской, Новгородской, Псковской, Ярославской областей, Республик Карелия и Коми, Ненецкого автономного округа был подписан договор о создании Северо-Западной парламентской ассоциации (СЗПА) [Договор об образовании Северо-Западной Парламентской Ассоциации. URL: https://www.vologdazso.ru/interaction/paszr/pravopaszr.php?ID=141888], приняты её устав и временный регламент, который предполагалось доработать с учётом конкретного опыта деятельности (1 Конференция (учредительная). 17 ноября 1994 года, Законодательное Собрание Вологодской области. Протокол заседания. URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/30f/30fec648a163ce9a7bf738a7d6c081b0.pdf). Ассоциация законодательных (представительных) органов государственной власти Дальнего Востока и Забайкалья (парламентская ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье») была создана представителями Республики Саха (Якутия), Приморского и Хабаровского краев, Амурской, Магаданской, Читинской, Сахалинской областей, а также Еврейской автономной области, Агинского Бурятского и Чукотского автономных округов на втором совещании объединения, которое состоялось в г. Благовещенске 11-12 апреля 1995 г. Его участники подписали учредительный договор, утвердили Устав, Регламент, а также два положения – об образце стандартного нормативного акта и о Секретариате Ассоциации (Парламентская Ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье». История Ассоциации. URL: https://www.pa-dv.ru/about/history/).

Окончательный состав ассоциации СЗПА был определен только в 1995 г., когда убедившись в эффективности деятельности объединений, принять участие в деятельности ассоциации изъявили желание законодательные органы г. Санкт-Петербурга и Мурманской области и прекратила членство Ярославская областная Дума (3 Конференция. 7-8 декабря 1995 года, Псковская областная Дума. Протокол заседания. URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/da2/da264a8911f7f13186d38dd0adef197c.pdf). К дальневосточной ассоциации в 1996 г. присоединилось Законодательное Собрание Камчатского края (Парламентская Ассоциация «Дальний Восток и Забайкалье». История Ассоциации. URL: https://www.pa-dv.ru/about/history/).

Обе ассоциации создавались с целью реализации консультативных, координационных и совещательных функций между законодательными органами субъектов Федерации, приоритетными из которых являлись: координация деятельности по решению единых правотворческих задач в сфере предметов собственного ведения субъектов Федерации; выработка согласованных подходов к проведению реформ, организация совместного продвижения и поддержки законодательных инициатив в Федеральном собрании Российской Федерации; проведение согласованной бюджетной, экономической и социальной политики, обмен информацией и опыта законодательной деятельности; разработка «модельных актов».

Несмотря на то, что в других регионах страны законодательным органам не удалось договориться о создании межпарламентских объединений, сама идея сотрудничества и кооперации региональных парламентариев в области законопроектной деятельности продолжала оставаться актуальной. Об этом свидетельствует обширная практика заключения двусторонних договоров между парламентами, которая позволяла координировать формирование единообразных подходов к законодательной деятельности ^{[10, с. 52]}.

Общие интересы в межпарламентской деятельности были актуализированы в 1997 году при подготовке законодательного обеспечения проведения социально-экономических реформ. С целью подготовки реформы, в июле 1997 г. были проведены заседания ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Федерации, на которых с вице-премьерами и министрами Правительства России обсуждались вопросы совместного ведения Федерации и её субъектов – разработка программ социально-экономического развития субъектов Федерации до 2000 г. и экономическая интеграция субъектов Федерации в пределах одного макрорегиона. Заинтересованность в координации законодательного обеспечения проведения реформы на основе единых стандартов высказали субъекты Федерации Уральского региона и Северного Кавказа, образовав советы. Совет по координации деятельности законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации Уральского региона (Уральский Парламентский центр (УПЦ)) был создан 22 июля 1997 г. в г. Екатеринбурге, его членами стали девять законодательных органов субъектов Федерации – Республики Удмуртии и Башкортостана, а также Курганская, Оренбургская, Пермская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области и Коми-Пермяцкий автономный округ (Соглашение об учреждении Уральского парламентского центра от 22 июля 1997 г. URL: https://2110.ru/upload/site1/document_file/№5fy03ppax.pdf). 25 июля 1997 г. в г. Нальчике был образован Межпарламентский совет трех республик северного Кавказа – Адыгеи, Кабардино-Балкарии и Карачаево-Черкессии (См. Кондратенко В. Это шаг к стабильности и миру не только на Северном Кавказе, но и в России // Советская Адыгея. – 1997. – 29 июля. – №148.) .

В соответствии со своими договорами уставами, Советы определяли себя организациями: УПЦ был объявлен региональной общественной организацией, а Межпарламентский Совет определён как «самостоятельная, самоуправляемая, добровольная организация», но функционал советов был узок и ограничивался консультативными функциями (Договор об образовании Межпарламентского совета Республики Адыгея, Кабардино-Балкарской Республики и Карачаево-Черкесской Республики от 25 июля 1997 г. // Сборник законов Карачаево-Черкесской Республики (1995-1999), I Часть). Эти функции включали в себя: согласование рекомендаций и решений по проведению социально-экономических реформ, реализация консолидированной законодательной инициативы в Федеральном Собрании и налаживание эффективного сотрудничества в подготовке и принятии федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов.

Такое противоречие между формой и декларируемыми функциями, объясняется, прежде всего, тем, что в этот период, приоритетной для субъектов Федерации становится ориентация на вертикальные договорные отношения с федеральным центром – некоторые субъекты Федерации уже заключили двухсторонние договора о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий с федеральным центром, а некоторые вели активную подготовку к заключению^{[11, с. 110]}. Это нашло свое отражение и в деятельности советов, которую, в целом, нельзя назвать продуктивной. Довольно активно начал свою работу Межпарламентский совет трех республик, проведя за два года три сессии. В 1999 году после выборов президента Карачаево-Черкесской республики и на этом фоне обострения межнациональных отношений, совет приостановил свою деятельность и больше никогда не возобновлял свою работу ^{[12, с. 14]}. Деятельность Уральского парламентского центра тоже имела нерегулярный характер и фактически единственное полноценное его заседание прошло только в 1999 г., когда был принят его Устав (Независимая газета. – 1999. – 21 янв.).

В итоге, на начальном этапе складывания межпарламентского сотрудничества в 1994 г., наиболее предпочтительным выбором в качестве её организационной формы оказалась ассоциация, функционально предоставлявшая возможность участия в её заседаниях делегаций, широкого обсуждения законотворческих проблем определённых Конституцией в пределах собственного ведения и полномочий субъектов Федерации. Участниками ассоциативного сотрудничества стали парламенты субъектов Федерации, расположенные в одном макрорегионе и имевшие опыт сотрудничества в рамках экономических районов и ассоциаций экономического взаимодействия. В 1997 г. в условиях нарастания ассиметричных отношений между центром и регионами, в которых субъекты Федерации ориентировались на выстраивание индивидуальных взаимоотношений с федеральным центром на договорной основе, основной формой организации межпарламентской деятельности стал совет, участниками которых были главы законодательных органов субъектов Федерации. Основной функцией совета стали консультативные функции, связанные с проведением экономических реформ и упорядочение законодательства в одном макрорегионе на единой концептуальной основе.

Внутренняя организационная структура межпарламентских объединений, юридический статус, структура, членство и источники финансирования

Все межпарламентские объединения 1990-х – две ассоциации и два совета для упорядочения совместной деятельности формировали органы управления, создавали правовые, организационные и коммуникационные механизмы взаимодействия между всеми участниками сотрудничества и создаваемыми ими органами для достижения поставленных целей ^{[13, с. 128]}.

Высшим органом Северо-Западной ассоциации являлась конференция, состоявшая из пленарных и секционных заседаний, а ассоциации Дальнего Востока и Забайкалья – региональное совещание. Периодичность их собраний определялась не реже двух раз в год, и осуществлялась в соответствии с заранее формируемыми планами. Предусматривался и созыв внеочередных заседаний, в обеих ассоциациях для этого было необходима инициатива не менее трех участников ассоциации. Правомочность заседаний определялась по-разному – в ассоциации Дальнего Востока и Забайкалья было достаточно присутствия более половины делегаций, в ассоциации Дальнего Востока и Забайкалья – не менее 2/3 членов. Решения, как правило, принимались на основе консенсуса, каждой делегации от субъекта Федерации при голосовании предоставлялся 1 голос.

Организацию деятельности высших органов управления ассоциаций осуществляли советы. В Северо-Западной ассоциации он состоял из руководителей парламентских делегаций, в Дальневосточной ассоциации в совет входили пять полномочных представителей законодательных органов участников, которые избирались на региональном совещании, с ротационным сроком на один год. Советы собирались не реже одного раза в квартал и были правомочны при наличии не менее половины членов.

Ассоциации и советы возглавляли их председатели, избивавшиеся большинством голосов открытым голосованием на собраниях ассоциаций. Правомочность председателя совета Северо-Западной ассоциации определялась до очередной конференции, но через год работы ассоциации в Устав были внесены изменения, пролонгировавшие срок работы председателя на один год (2 Конференция СЗПА. 22-24.06 1995 г., Санкт-Петербург, Регламент СЗПА. URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/691/6919f3e2fe5678950a015ec2a3645e85.pdf). В ассоциации Дальнего Востока и Забайкалья годовой срок работы председателя был определён изначально. В функции председателей входило, в том числе, и ведение заседаний собраний, подписание принятых ассоциациями документов – решений, рекомендаций, резолюций, обращений принятых ассоциациями, имевших рекомендательный характер.

Для рассмотрения вопросов по существу в структуре Северо-Западной ассоциации было предусмотрено создание постоянных и временных комитетов, осуществлявших предварительное рассмотрение и подготовку вопросов, вносимых на рассмотрение конференции. Каждому комитету назначался координатор – один из законодательных органов членов ассоциации. В комитетах работали депутаты, делегированные членами ассоциации. Так, в 1994–1995 гг. в СЗПА действовало 4 комитета, в 1997 г. уже 7 и количество их постоянно увеличивалось в зависимости от актуальности обсуждаемой темы. Чем развитее становилась структура комитетов, тем больше снижалась организующая роль Совета. В итоге на X конференции СЗПА, состоявшейся 5 декабря 1997 г., в Устав ассоциации были внесены изменения и дополнения, изменившие объемы полномочий Совета в пользу комитетов. Теперь Совет ассоциации занимался формированием повестки, а подготовка заседаний была передана в компетенцию соответствующего комитета – в зависимости от предлагавшейся темы (10 Конференция СЗПА. 5 декабря 1997 года, Архангельск, Архангельское областное Собрание депутатов. Протокол заседания. URL: https://www.vologdazso.ru/upload/iblock/671/671bb308eca7a5d5789b72e975eb986e.pdf). Также из Устава были изъяты положения о том, что Совет обязан собираться не реже двух раз в квартал, теперь он мог собираться по мере необходимости, что фактически прекратило его работу. Также при комитетах могли создаваться подкомитеты, когда вопрос носил специализированный характер и консультативные советы. Все комитеты действовали на основе утвержденных положений и каждый год представляли отчёты о своей деятельности. В Дальневосточной ассоциации как рабочие органы возникали координационные советы.

По мере приобретения опыта совместной деятельности деятельность и кооперации в 1999 г. в структуре Северо-Западной ассоциации начал свою работу Координационный совет руководителей аппаратов законодательных (представительных) органов государственной власти Российской Федерации – членов Северо-Западной парламентской ассоциации, который выполнял функции взаимодействия с аппаратами палат Совета Федерации, координации работы аппаратов законодательных собраний, обобщал опыт деятельности. Также в декабре 1999 г. было проведено совещание руководителей правовых служб субъектов Федерации, входящих в СЗПА (17 Конференция

© 1998 – 2024 Nota Bene. Publishing Technologies. NB-Media Ltd.