«Казнить нельзя помиловать» или изменение правоотношений с публичным или муниципальным элементом, регулируемых бюджетным законодательством и выраженных в соглашениях о предоставлении субсидии или гранта

Федулкин Денис Павлович аспирант, кафедра муниципального права, Российский университет дружбы народов имени Патриса Лумумбы 117198, Россия, г. Москва, ул. Миклухо-Маклая, 6 Fedulkin Denis Pavlovich Postgraduate Student, Department of Municipal Law, Peoples' Friendship University of Russia named after Patrice Lumumba 117198, Russia, Moscow, Miklukho-Maklaya str., 6 1142220431@pfur.ru Романова Екатерина Петровна заместитель начальника отдела, Дирекция научно-технических программ 125009, Россия, г. Москва, ул. Тверская, 11 Romanova Ekaterina Petrovna Deputy Head of Department, Directorate of State Scientific and Technical Programs 125009, Russia, Moscow, Tverskaya str., 11 offline.tersest0u@icloud.com

Тезин Илья Владимирович заместитель генерального директора, акционерное общество «Научно-консалтинговая корпорация концептуальных исследований и развития социально- экономических и информационных систем Метасинтез» 107076, Россия, г. Москва, ул. Матросская Тишина, 23/7с1 Tezin Ilya Vladimirovich Deputy Director General, Scientific Consulting Corporation MetaSynthesis 107076, Russia, Moscow, Matrosskaya Tishina str., 23/7c1 tezin@msynt.ru

Введение

Данные сводной бюджетной росписи (далее – СБР) середины 2022 года показывают, что значительные объемы бюджетных расходов приходятся не только на государственные закупки, но и на финансирование правоотношений, основанных на бюджетном законодательстве. Так, например, в 2022 году только по 400-му коду вида расходов (укрупненно, госзакупки) по предварительной оценке приходится 1,925 трлн руб., а по 600-му коду (субсидии бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям) – 1,986 трлн руб. Одновременно с этим на рубеже 2022-2024 гг. рассматриваемые показатели имеют встречную динамику: расходы на госзакупки снижаются, а объемы предоставления указанных субсидий – незначительно, но увеличиваются. Следует также отметить, что общий объем субсидий, предусмотренных в бюджете, 600 кодом не исчерпывается, но выделить иные субсидии (например, по коду 460 - на осуществление капвложений и пр.) в денежной массе СБР не представляется возможным. Таким образом, приведенные оценки бюджетных расходов, обуславливающих возникновение правоотношений, основанных на бюджетном законодательстве, являются минимальными.

Значительный объем бюджетного финансирования посредством заключения соглашений о предоставлении субсидий (грантов) свидетельствует о высокой значимости регулирования указанных правоотношений, равно как и о необходимости изучения такого регулирования и его правоприменения. Более того, ставка на соглашения о предоставлении субсидий (грантов) делается и в знаковых новых инструментах научно-технологического развития России ^[7].

Однако, в отличие от государственных закупок, по которым существует специальное отраслевое законодательство, подробно определяющее набор прав и обязанностей участников сделок, а также широкий спектр документов различного рода, освещающих отдельные аспекты осуществления таких прав и обязанностей, для правоотношений, возникающих из соглашений о предоставлении субсидий из федерального бюджета и грантов в форме субсидий из федерального бюджета (далее – правоотношения и соглашения, соответственно), не предусмотрено сколь-либо серьезной нормативной базы, определяющей взаимоотношения их субъектов за рамками процессов бюджетной системы (за рамками функциональной роли соответствующих ассигнований). За рамками предмета исследования следует отметить, что существуют различные позиции, касающиеся квалификации таких правоотношений в качестве бюджетных правоотношений. Так, например, в постановлении от 06.02.2018 № Ф10-5973/17 Арбитражный суд Центрального округа отмечает: «…правоотношения между органом, предоставляющим субсидию, и лицом, претендующим на получение субсидии (производителем товаров, работ, услуг), несмотря на то, что в большей степени регулируются нормами Бюджетного кодекса, не являются бюджетными правоотношениями».

Более того, в дискуссиях о квалификации правоотношений до сих пор явственно прослеживается стойкая дихотомия. Споры, касающиеся их квалификации, сохраняются уже, по меньшей мере, 15 лет как в правоприменении, так и в науке. В подтверждение указанного примечательно утверждение, ассоциируемое с профессором С.В. Запольским ^[6] и широко тиражируемое в различных трудах по сей день ^{[1, 2]}, сводящееся к тому, что «особенности финансового права, его материи таковы, что не приемлют чуждых ему способов возникновения юридических отношений. То, что два или более субъекта, следуя императивному предписанию, фиксируют свои взаимоотношения двусторонним актом, еще не обращает этот акт в договор, даже если таковым он и поименован сторонами. Скорее всего понятие финансово-правового договора нуждается в четком и ясном обосновании и разграничении с понятием гражданско-правового».

Не решает задачи регулирования или хотя бы методического обеспечения и доктрина. Так, в частности, отдельные авторы ^[5] предлагают включать в соглашения даже критерия отборов, по результатам которых они заключаются. Затруднительно представить ситуацию, при которой это может быть оправдано, поскольку критерии применяются в процессе отбора, который предшествует заключению соглашения и завершается соглашением, и для целей правоотношений, возникших из соглашений, такие критерии не имеют какого-либо значения.

Авторы, сталкивающиеся с реализацией соглашений не понаслышке, преимущественно акцентируют внимание на моно-отраслевых аспектах, в отношении которых по сей день сохраняется неопределенность. Среди прочих, особого внимания заслуживают работы, касающиеся реализации интеллектуальных прав, возникающих в таких гражданских или квази-гражданских отношениях ^[3].

Настоящая статья не претендует на заполнение всех пробелов, возникающих в правоотношениях. Кроме того, под субсидией или грантом в форме субсидии в статье понимаются средства, источником которых является соответствующий бюджет бюджетной системы Российской Федерации. Следовательно, правила и подходы, относящиеся к правоотношениям, возникшим из договоров о гранте, стороной которых являются научные фонды, институты развития или иностранные лица, могут отличаться от рассмотренных в статье. В рамках статьи с практической точки зрения анализируется один из их ключевых по мнению авторов статьи аспектов – изменение соглашений. В первую очередь, тех соглашений, что заключаются во исполнение федеральных, региональных или муниципальных нормативных правовых актов, регулирующих предоставление субсидий (в том числе грантов в форме субсидий), преимущественно по результатам отборов, проводимых органами государственной власти (местного самоуправления). Бюджетный кодекс Российской Федерации, определяющий саму основу возникновения правоотношений, но не их существо, задает широкую рамку для их осуществления, но не регулирует их непосредственно. Прикладной характер настоящей статьи достигается за счет системного и комплексного описания проблемы изменения соглашений и конкретной судебной практики, актов проверяющих органов, а также сведений и выводов, основанных на практическом опыте авторов. В этой связи, коллектив авторов приглашает к дискуссии по обозначенному аспекту иных специалистов и экспертов, специализирующихся на правоотношениях, для расширения отраслевой методической базы.

Возникновение правоотношений. «Правила правил»

Ключевым нормативным правовым актом (далее – НПА), хорошо известным специалистам, занимающимся проектированием правил предоставления субсидий или грантов, являются Общие требования к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг (далее – общие требования), утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 18.09.2020 № 1492 «Об общих требованиях к нормативным правовым актам, муниципальным правовым актам, регулирующим предоставление субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, и о признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации и отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации» (далее – ПП РФ).

Задача общих требований самым очевидным образом следует из их названия. Среди прочего, общие требования определяют условия, подлежащие включению в НПА в качестве условий, подлежащих включению уже в соглашения. Нельзя не отметить находчивость авторов-разработчиков общих требований и их инициатора – Минфина России. Будучи органом, заинтересованным в обеспечении финансовой дисциплины, Минфин России таким образом опосредованно определяет не только методическую рамку, но и влияет на правоотношения, возникающие без его участия между распорядителем бюджетных средств и получателем субсидии или гранта. Ведь распорядители средств федерального бюджета не должны допустить ситуаций, при которых:

• в НПА отсутствуют условия, подлежащие включению в НПА в качестве условий, подлежащих включению в соглашения;
• в заключенных соглашениях отсутствуют условия, включенные в НПА в качестве условий, подлежащих включению в соглашения.

При изучении общих требований внимательные юристы и финансисты, не сталкивающиеся ранее с рассматриваемыми правоотношениями, сделают для себя и другие любопытные открытия. Например, о существовании принципиальных различий в терминах «получатели субсидий» и «получатели бюджетных средств».

В части условий, подлежащих включению в соглашение, в подпунктах «и», «к» и «л» пункта 5 общих требований предписано предусматривать, в частности:

• условия и порядок заключения дополнительного соглашения (включая дополнительное соглашение о расторжении соглашения);
• требование о включении в соглашение в случае уменьшения главному распорядителю как получателю бюджетных средств условия о согласовании новых условий или о расторжении соглашения при недостижении согласия по новым условиям;
• требование о заключении соглашений в соответствии с типовыми формами, установленными Министерством финансов Российской Федерации.

Отсутствие в подпункте «и» пункта 5 общих требований оснований, при которых заключается дополнительное соглашение к соглашению, а также определение в подпункте «к» случая, когда заключение такого дополнительного соглашения обязательно (достижение согласия по новым условиям соглашения) наводят обычного специалиста (особенно цивилиста, «избалованного» свободой договора и ее пределами) на закономерную мысль, что внесение изменений в соглашения не запрещено, а, значит, допустимо. Никаких иных ограничений или требований к изменению соглашения, в контексте настоящей статьи, в общих требованиях не предусмотрено.

«Инструкция по сборке». Приказ Минфина России от 30.11.2021 № 199н

Документом следующего уровня как по юридической силе, так и по применимости является приказ Минфина России от 30.11.2021 № 199н «Об утверждении Типовой формы соглашения (договора) о предоставлении из федерального бюджета субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам», которым утверждена типовая форма соглашения (договора) о предоставлении из федерального бюджета субсидий, в том числе грантов в форме субсидий, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам (далее – типовая форма). Поскольку абсолютное большинство соглашений формируется непосредственно в государственной интегрированной информационной системе «Электронный бюджет» (по аналогии с сервисом «Конструктор договоров» справочно-правовой системы КонсультантПлюс), неприменение типовой формы для оформления правоотношений по предоставлению субсидии (гранта) практически исключено.

В части условий, затрагивающих вопросы изменения соглашений, в пункте 4.2 типовой формы предусмотрено право распорядителя бюджетных средств принимать решение об изменении условий соглашения в соответствии с пунктом 7.3 соглашения, в том числе на основании информации и предложений, направленных получателем в соответствии с пунктом 4.4.1 соглашения, включая изменение размера субсидии.

Далее, в пункте 4.4 типовой формы предусмотрено право получателя направлять распорядителю бюджетных средств предложения о внесении изменений в соглашение в соответствии с пунктом 7.3 соглашения, в том числе в случае установления необходимости изменения размера субсидии с приложением информации, содержащей финансово-экономическое обоснование данного изменения.

В свою очередь, пункт 7.3 типовой формы указывает, что изменение соглашения осуществляется по согласованию сторон и оформляется в виде дополнительного соглашения.

Следует отметить, что допустимые случаи или основания изменения соглашения в текущей версии типовой формы никак не ограничены. Ранее, до вступления приказа № 199н в силу (до 01.01.2023), применялся приказ Минфина России от 21.12.2018 № 280н «Об утверждении типовых форм соглашений (договоров) о предоставлении из федерального бюджета грантов в форме субсидий в соответствии с пунктом 7 статьи 78 и пунктом 4 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации» (и иные приказы, ориентированные на разные формы организаций). Типовая форма соглашения, предусмотренная приказом № 280н, содержала незначительные с виду, но коренные отличия от действующей и зачастую делала бессмысленной даже саму возможность обсуждения внесения изменений в соглашение.

То, как ранее были сформулированы указанные условия, на практике приводило к тому, что:

- в ходе разработки проекта соглашения, основанного на предшествующей типовой форме, возникали споры о допустимости расширения перечня случаев изменения соглашения, если соответствующие случаи не были предопределены в соответствующем НПА;

- невнесение какого-либо основания изменения в прежний пункт 7.3.1 делало невозможным внесение в соглашение изменений при возникновении такого основания, даже если изменение по соответствующим обстоятельствам являлось допустимым в гражданско-правовых сделках.

Возможные случаи изменения соглашения в одностороннем порядке определены пунктом 7.4 типовой формы: они исчерпывающе касаются внесения изменений в сводную бюджетную роспись, повлекших изменение кодов бюджетной классификации, в соответствии с которыми предоставляется субсидия, а также изменения реквизитов распорядителя бюджетных средств.

Совокупность отдельных рассмотренных положений указанных нормативных правовых актов позволяет сформулировать следующие первые выводы:

- инициатором изменения соглашения может выступать как получатель субсидии, так и распорядитель бюджетных средств (и не только в условиях уменьшения доводимых бюджетных средств);

- как общие правила, так и типовая форма предусматривают (начиная с 2023 года) безграничные правомочия по внесению изменений в соглашение (по соглашению сторон).

Несудебная практика

Информация, приведенная в настоящем разделе статьи, основана на многолетнем практическом опыте авторов статьи по сопровождению и оценке реализации проектов по соглашениям, в первую очередь проектов научно-технической и технологической направленности.

В ходе реализации проектов по соглашениям регулярно возникает необходимость изменения их параметров, установленных в соглашениях, обусловленная невозможностью или нецелесообразностью реализации проектов с соблюдением прежних параметров. Вероятность возникновения потребности у получателя субсидий в таких изменениях на годичном отрезке может быть оценена, по меньшей мере, величиной 50%. Причиной, как правило, выступает изменение обстоятельств реализации проекта - внешних или внутренних.

Актуальным примером первых является развивающаяся в настоящий момент кампания по введению иностранными государствами и организациями мер ограничительного характера, оказавшая негативное влияние практически на все научно-технические и технологические проекты, как минимум, в форме сложностей с закупками импортного оборудования и материалов (или невозможности таких закупок). К внутренним обстоятельствам относится получение в рамках проекта незапланированных и(или) отрицательных результатов, обуславливающих необходимость изменения плана работ или возможность его оптимизации (в частности исключения неактуальных работ). Другой частой причиной изменений параметров проектов, имеющей субъективный генезис, является необходимость устранения ошибок и противоречий, не обусловленных измененными обстоятельствами, но порожденных некорректным исходным определением (планированием) параметров проекта: стоимости отдельных работ, сроков их выполнения, потребности в расходных материалах и объема расходов по соответствующей статье и др.

Наиболее часто получателями субсидий предлагаются к изменению условия соглашения двух видов:

• изменение финансовых параметров проекта, в первую очередь распределения расходов субсидии по статьям расходов;
• изменение состава, содержания и стоимости отдельных работ (мероприятий), подлежащих выполнению (реализации) в рамках проекта.

Несмотря на высокую распространенность указанных изменений, подавляющее большинство соответствующих соглашений (заключенных различными распорядителями средств) не содержат в явном виде релевантных оснований для внесения изменений.

Вместе с тем типовой формой предусмотрено, что субсидия предоставляется на финансовое обеспечение затрат, источником финансового обеспечения которых является субсидия, в соответствии с перечнем затрат, являющимся приложением к соглашению и определяющим распределение затрат средств субсидии по показателям (статьям): выплаты заработной платы персоналу, закупка работ и услуг и др. При исполнении соглашения становится очевидно, что на практике невозможно обеспечить абсолютную точность затрат, запланированных на этапе подачи заявки на участие в отборе (или на этапе заключения соглашения), как минимум, вследствие инфляции или ошибок планирования.

Условие о выполнении получателем субсидии работ в соответствии с планом (планом-графиком), установленным соглашением, как правило, включается в соглашение и имеет статус цели предоставления субсидии, что вполне обоснованно, поскольку целевой характер расходов средств гранта (субсидии) определяется в первую очередь их соответствием плану работ.

Таким образом, оба вида изменений обуславливают изменение условий, квалифицируемых как цели и(или) порядок, и(или) условия предоставления субсидии. В соответствии с пунктом 4.1.10 типовой формы, в случае установления распорядителем средств факта нарушения получателем субсидии порядка и условий предоставления субсидии, он обязан направить получателю требование об обеспечении возврата субсидии (части субсидии) в федеральный бюджет. Следовательно, несогласие распорядителя средств с такими изменениями (заключением дополнительного соглашения) в будущем обусловит необходимость возврата субсидии (части субсидии) ее получателем; согласие же с ними исключит существенное нарушение и возникновение такой ответственности у получателя, но только в том случае, когда изменения будут не только формально возможны, но и обоснованы.

Указанные обстоятельства повышают уровень ответственности распорядителя средств при принятии решения о согласии с изменениями. Дополнительно принятие решения осложняется уже упомянутым фактом частого отсутствия в соглашениях соответствующих оснований для их изменения, а также тем, что, как правило, процедура заключения дополнительных соглашений в целом и рассматриваемых видов в частности (в том числе состав документов и необходимый объем информации, представляемой для обоснования изменений; а также критерии их оценивания), не определяется ни в соглашениях, ни в нормативных документах распорядителя средств. На практике это приводит к тому, что, избегая потенциальных рисков, распорядители средств отказывают получателям в заключении дополнительных соглашений и(или) требуют предоставления последними чрезмерных обоснований таких изменений.

Изложенное позволяет сделать вывод о наличии существенной проблемы в рассматриваемом процессе, заключающейся в разительных отличиях между сложившейся практикой заключения дополнительных соглашений, характеризующейся низкой нормативной проработанностью процессов и, как следствие, их длительностью и неэффективностью, и объективно существующей потребностью в ритмичном заключении дополнительных соглашений для обеспечения реализации проектов без срывов и рисков возникновения неприемлемых для получателя субсидии последствий, в том числе обязательств по возврату субсидии.

Подход к решению проблемы заключается в снижении рисков распорядителей бюджетных средств, связанных с заключением дополнительных соглашений. Первоочередным мероприятием в этом направлении представляется формирование условий соглашений в части определения возможных случаев и оснований их изменения, определяемых характером предполагаемых изменений и учитывающих практическую потребность получателей, а также порядка (бизнес-процессов) внесения изменений в каждом конкретном случае, в том числе требований к составу документов и необходимому объему информации, представляемой для обоснования изменений.

Решения судов, предписания регулирующих и проверяющих органов по конкретным ситуациям

Помимо анализа формальной возможности внесения в соглашения изменений, оценке подлежит также и обоснованность таких изменений. Единых унифицированных индикаторов такой обоснованности в законодательстве не предусмотрено. По этой причине коллективом авторов была выполнена работа по анализу Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ), судебных актов, а также актов регулирующих и проверяющих органов для выделения признаков, указывающих как на допустимость внесения в соглашение изменений, так и на обратное, и проведена систематизация результатов такого анализа.

В качестве общих обстоятельств, подлежащих оцениванию при принятии решения об изменении соглашения, могут быть выделены:

1) основания заключения соглашения. Обоснованность изменения соглашения и риски, возникающие в связи с такими изменениями, находятся в зависимости от основания заключения такого соглашения. Так, например, если соглашение заключено по результатам отбора (конкурса, запроса предложений), изменение такого соглашения имеет повышенную степень рисков;

2) наличие самой возможности внесения изменений и основания изменений. Как отмечалось ранее, не во всех Соглашениях предусмотрена возможность внесения изменений. Кроме того, в соответствии с пунктом 1 стат