Реализация государственной политики в сфере здравоохранения, как фактор повышения качества жизни населения (региональный аспект)

Бизин Сергей Викторович ORCID: 0000-0003-3462-5327 кандидат экономических наук доцент, кафедра государственного управления и менеджмента, Липецкий государственный технический университет 398055, Россия, Липецкая область, г. Липецк, ул. Московская, 30 Bizin Sergei Viktorovich PhD in Economics Associate professor, Department of Public Administration and Management, Lipetsk State Technical University 398055, Russia, Lipetsk region, Lipetsk, Moskovskaya str., 30 april88@yandex.ru

Введение

Актуальность исследования обусловлена тем, что приоритетной стратегической целью государственной политики в нашей стране является повышение качества жизни граждан, при этом система здравоохранения выступает ключевой социальной сферой, от развития и эффективного функционирования которой зависит уровень качества жизни каждого гражданина и нации в целом.

Качество жизни является комплексным обобщающим понятием, которое включает в качестве составной части «уровень жизни» и показатели, его характеризующие, с другой стороны оценивает уровень развития на конкретной территории отраслей социальной сферы (здравоохранение, образование, соц. обеспечение, культура, физическая культура и спорт и др.) ^{[4, с.312]}.

Для оценки качества жизни используется множество методик, однако в каждом из них показатели отрасли здравоохранения занимают весомое место.

Так, одним из самых распространенных способов оценки качества жизни является методика расчета индекса качества жизни, которая применяется с 2005 года британским исследовательским центром и включает 9 показателей, на первом месте из которых стоит индикатор здоровья населения – ожидаемая продолжительность жизни ^[22].

В отечественной практике наибольший интерес представляет методика расчета и рейтингования субъектов РФ по качеству жизни проводимая ежегодно Агентством стратегических инициатив, имеющая более практическую направленность. В рейтинге оценки усилий региональных органов исполнительной власти по созданию качественной среды для жизни граждан, одна из ключевых сфер, влияющих на улучшение качества жизни граждан России, является медицинское обслуживание. Рейтинг включает 16 показателей, всесторонне оценивающих эффективность здравоохранения в субъектах РФ: удовлетворенность граждан, среднее время ожидания, показатели доступности медицинских учреждений, ожидаемая продолжительность жизни при рождении и др. ^[21]

Кроме того, непосредственную связь развития системы здравоохранения с уровнем качества жизни отмечали в своих трудах многие исследователи, подчеркивая важнейшую роль государства и проводимой политики в функционировании данной отрасли ^[12].

Так, Дятлов С.П. ^[8] отмечает основополагающую роль здоровья в обеспечении благополучной жизнедеятельности населения, а Самуйлова И.А. и Минакова П.С. ^[24] на основе эмпирического исследования (опрос «Оценка качества жизни» и анализ результатов) подтвердили гипотезу о существовании взаимосвязи между качеством жизни, уровнем доверия и оценкой системы здравоохранения России.

По мнению социологов Финансового университета при Правительстве РФ, высокое качество жизни человека подразумевает, в т.ч. достаточную продолжительность здоровой (активной) жизни, поддержанную хорошим медицинским обслуживанием и безопасностью (отсутствием значимых угроз жизни и здоровью) ^[18].

С медицинской точки зрения повышение качества жизни является либо основной, либо дополнительной целью лечения. Дополнительной целью повышения качества жизни является, если заболевание может привести к сокращению жизни, а основной – если оно не может привести к сокращению жизни или, напротив, если заболевание неизлечимо и непременно приведет к смерти больного. В последнем случае улучшение качества жизни остается единственной целью лечения ^[11].

Стоит отметить, что исследование качества жизни, выделение понятий «здоровье» и «благополучие людей» является высокоинформативным инструментом, который определяет эффективность системы оказания медицинской помощи и позволяет дать объективную оценку качества медицинской помощи на уровне главного его потребителя – пациента, что является ключевым в государственной политике России ^{[12, с.88]}.

Государственная политика в области здравоохранения, являясь составной частью государственной социальной политики, представляет собой деятельность органов государственной власти, направленную на обеспечение эффективного функционирования и развития системы здравоохранения в целях охраны здоровья граждан, посредством реализации совокупности мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера.

В настоящее время проблемы народосбережения, роста ожидаемой продолжительности жизни, охраны здоровья граждан и эффективности мер государственной политики в Российской Федерации имеют ключевое значение, поскольку здоровье является главным экономическим ресурсом личности, а в масштабах страны характеризует качество трудовых ресурсов для экономики.

Информационной основой исследования послужили ключевые нормативно-правовые акты, регулирующие данную сферу, прежде всего Указ Президента Российской Федерации от 06.06.2019 №254 «О стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года», Федеральный закон от 29.11.2010 №326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации», Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», и иные нормативные правовые акты федерального и регионального уровня, а также статистические данные исследуемой сферы, периодическая, методическая и научная литература.

Дополнительную актуальность придает проблематика отрасли здравоохранения и ее региональной составляющей. По мнению многих исследователей ^{[16, 17]} наиболее острой проблемой системы здравоохранения является обеспечение медицинскими кадрами (как врачами, так и средним медицинским персоналом) и эффективность кадровой политики (уровень планирования кадров, дефицит сотрудников узких специализаций и др.).

Другой проблемой выступает недостаточность проводимой работы учреждениями здравоохранения в воспитании и популяризации здорового образа жизни, в т.ч. среди молодежи, о чем свидетельствует высокая доля населения с наркотической и алкогольной зависимостями ^{[8, с.648]}.

Среди основных вызовов системы здравоохранения в Российской Федерации также выделяют доступность медицинской помощи, когда жители удаленных территорий не всегда имеют доступ к необходимым услугам отрасли здравоохранения (в т.ч. числе из-за отсутствия финансовых возможностей на передвижение) ^{[8, с.647]}, прежде всего для населения, проживающего в сельской местности ^[20].

Также в качестве ключевых проблем отрасли здравоохранения является низкое обеспечение нуждающихся граждан льготными лекарствами. ^{[7, с.56]}.

Одной из основных причин сложившейся ситуации в отрасли многие ученые видят в недостаточности объемов финансирования медицинской сферы. Например, И. П. Каткова указывает на «…низкие уровни государственных расходов на здравоохранение в России» ^[10], а Ю. Ю. Садовникова, Л. Н. Тимейчук и Г. Г. Уварова утверждают, что «негативной тенденцией выступает сокращение количества медицинских учреждений, которое свидетельствует о недофинансировании отрасли и ведет к увеличению сектора частных медуслуг и снижению доступности медпомощи» ^[23].

Следствием данных тенденций являются отсутствие свободных мест и возможности записи на прием к врачу в государственных учреждениям, порождая длинные очереди на получение медицинских услуг населением в особенности на высокотехнологичную медицинскую помощь.

Методы и результаты исследования

Достоверность данного исследования обеспечивается обширным эмпирическим материалом и системой его изучения. К методам исследования относятся контент-анализ, анализ статистических данных, сравнение, описание, обобщение.

Теоретические и нормативные подходы к государственной политике в сфере здравоохранения

В последние годы произошли коренные изменения социально-экономической ситуации в стране, которые отразились на всех сферах жизни общества ^{[5, с. 16]}.

Пандемия, вызванная новой коронавирусной инфекцией, структурные изменения в экономике, последовавшее снижение жизненного уровня населения обусловили появление негативных тенденций в динамике общественного здоровья. С другой стороны, проводимая специальная военная операция и беспрецедентные санкции, наложенные на Российскую Федерацию, привели как к возникновению новых проблем отрасли здравоохранения, так и усугубили системные проблемы.

На сегодняшний день существует целый ряд исследований, посвященных аспектам сущности и содержания, а также практическим вопросам применения различных инструментов и реализации государственной политики в системе здравоохранения как в России, так на региональном уровне. Эти направления нашли отражение в работах известных российских ученых, Улумбекова Г. Э. ^[25], Садовникова Ю. Ю. ^[23], Кузьмин А. В. ^[14], Козликов С. П. ^[13], Лобынцева И. И. ^[15], Арсланбекова А. З. ^[1] и других ученых ^[30]. Также большое внимание уделено исследованиям отдельных ключевых вопросов государственной политики в сфере охраны здоровья: стратегическое планирование ^{[2, 28, 31]} кадровые обеспечение ^[17] и цифровизация здравоохранения ^{[9, 26, 27, 29]}.

Охрана здоровья населения является важнейшей функцией государства, закрепленной в ст. 41 Конституции РФ. Охрана здоровья граждан определяется как система мер политического, экономического, правового, социального, научного, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического) характера, осуществляемых органами государственной власти РФ, органами власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, их должностными лицами и иными лицами, гражданами в целях профилактики заболеваний, сохранения и укрепления физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его долголетней активной жизни, предоставления ему медицинской помощи (Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации»).

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.06.2019 №254 «О стратегии развития здравоохранения в Российской Федерации на период до 2025 года» государственная политика в сфере охраны здоровья граждан выступает ключевым фактором качества жизни населения и реализуется посредством принятия и исполнения:

- программы государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи (территориальной программы в Липецкой области),

- государственной программы Российской Федерации «Развитие здравоохранения» и государственных программ субъектов Российской Федерации (государственная программа «Развитие здравоохранения Липецкой области»),

- национальных проектов «Здравоохранение» и «Демография», а также, входящих в их состав, федеральных проектов (региональных проектов Липецкой области),

- ведомственных целевых программ (региональные программы «Модернизация первичного звена здравоохранения Липецкой области», «Развитие системы оказания паллиативной медицинской помощи» Липецкой области и др.).

По мнению Кузьмина А. В. «под государственной политикой в области здравоохранения, как представляется, следует понимать деятельность государства в указанной сфере, направленная на обеспечение её эффективного функционирования и развития» ^{[14, с. 158]}.

Государственная политика включает в себя нацеленные действия, реализуемые на практике государственными органами при активном участии институтов гражданского общества. ^{[1, с. 68]}.

Управление развитием сферы здравоохранения – комплекс мероприятий, направленных на создание и оптимизацию социально-экономических, правовых и организационных условий функционирования отрасли. При управлении здравоохранением необходимо учитывать ее специфические особенности. В данном контексте государственное регулирование системы здравоохранения играет главную роль, как неотъемлемый фактор жизнедеятельности человека.

Политическая деятельность государства осуществляется через механизм государственных программ социального обеспечения и систему предоставления социальных услуг. Государство формирует и создает общую концепцию и основные направления развития системы здравоохранения, а также осуществляет законодательное и правовое обеспечение отрасли ^{[15, с.29]}.

Основная цель совершенствования развития здравоохранения – повышение качества и доступности оказания медицинской помощи населению ^{[6, с. 6]}.

Таким образом, государственная политика в области здравоохранения, являясь составной частью государственной социальной политики, представляет собой деятельность органов государственной власти, направленную на обеспечение эффективного функционирования и развития системы здравоохранения в целях охраны здоровья граждан, посредством реализации совокупности мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, выраженных в исполнении целевых показателей и мероприятий (контрольных точек) государственных программ и национальных проектов.

Реализация государственной политики в сфере здравоохранения (на примере Липецкой области)

Липецкая область является типичным регионом Центрального Черноземья с точки зрения территориальной организации населения и основных медико-демографических тенденций. Компактные размеры области, средняя плотность населения, развитая транспортная инфраструктура обеспечивают доступность медицинской помощи (рис. 1). В регионе отсутствуют населенные пункты вне зоны медицинского обслуживания ^[19].

Рисунок 1 – Структура лечебной сети здравоохранения Липецкой области

Лечебная сеть Липецкой области включает 89 поликлиник и поликлинических отделений (33,7 тыс. посещений в смену): 35 – детских, 54 – взрослых, а также 38 круглосуточных стационаров мощностью 8884 коек (79,8 на 10 тыс. нас.) – 6415 коек ОМС и 2454 коек, финансируемых за счет областного бюджета.

Мощности региональной лечебной сети в целом соответствуют уровню и структуре заболеваемости населения, с учетом возрастной структуры населения (рис. 2), и установленным нормативам объемов медицинской помощи

Рисунок 2 – Возрастная структура населения Липецкой области, %

Важным преимуществом организации медицинской помощи в Липецкой области является сохраненная инфраструктура сельского здравоохранения. В сельском здравоохранении функционирует 18 районных и центральных районных больниц, 68 отделений общей врачебной практики, 22 врачебные амбулатории, 376 фельдшерско-акушерских пунктов.

В рамках реализация модели достижения национальной цели увеличения ожидаемой продолжительности жизни Липецкая область, с одной стороны, сосредоточили усилия на сокращении преждевременной смертности населения, с другой стороны, в пределах существующих возможностей, обеспечиваем увеличение рождаемости.

С точки зрения сокращения преждевременной смертности в минувшем году в регионе достигли существенного улучшения состояния общественного здоровья. Среди субъектов Российской Федерации, входящих в состав ЦФО, Липецкая область по уровню общей смертности заняла пятое место (рис. 3).

Рисунок 3 – Модель достижения национальной цели увеличения ожидаемой продолжительности жизни Липецкая область

Эффективным инструментом улучшения состояния общественного здоровья является медицинская профилактики, реализуемая в форме диспансеризации и профилактических осмотров, а также массовых профилактических акций различной направленности. По итогам 2022 года регион оказался на 20-м ранговом месте по выполнению объемов проведения профилактических осмотров и диспансеризации населения (59,8% в области, 35,3% в РФ) и на 16-м ранговом месте по выполнению объемов проведения углубленной диспансеризации населения (100% в области, 77,7% в РФ)

В центры общественного здоровья обратилось более 12 тыс. чел., обучение основам здорового образа жизни прошли более 160 тыс. жителей области. В «Школах здоровья», функционирующих в медицинских организациях региона, обучено более 26 тыс. чел. В целом в 2022 году проведено более 6,8 тыс. профилактических мероприятия и акций с охватом около 270 тыс. человек.

Несмотря на достигнутую результативность, целый ряд территорий не справился с запланированными объемами профилактической работы. Причины этого объясняются, как организационными просчетами при планировании профилактической кампании на уровне конкретных медорганизаций, так и вследствие недостаточной мотивированности граждан, прежде всего работающих, к прохождению обследования. В этой связи Правительством области, начиная с прошлого года, внедрена практика еженедельного заслушивания глав органов местного самоуправления на предмет создания благоприятных условий для прохождения диспансеризации и профосмотров на местах, в том числе посредством непосредственного взаимодействия с работодателями и организованными трудовыми коллективами.

Общая смертность в отчетном периоде по сравнению с 2021 годом уменьшилась на 27% и достигла 15,3 на 1000 нас. Значение ожидаемой продолжительности жизни составило 72 года, превысив соответствующий уровень 2021 года на 3,4 года. Более или менее выраженное снижение смертности затронуло все без исключения территории региона. Вместе с тем смертность всего населения оказалась выше соответствующего уровня 2019 года на 7%, что указывает на имеющиеся резервы дальнейшего улучшения медико-демографической ситуации (рис. 4).

Рисунок 4 – Показатели смертности в Липецкой области

Принимая во внимание значимость болезней системы кровообращения в процессах формирования общественного здоровья в регионе сформирована вертикально интегрированная система оказания медицинской помощи больным кардиологического профиля, представленная четырьмя первичными сосудистыми отделениями и двумя региональными сосудистыми центрами.

С 2020 года в Липецком областном клиническом центре функционирует Центр диагностики и лечения хронической сердечной недостаточности с входящим в его состав кабинетами нагрузочного тестирования и экспертной ультразвуковой диагностики, кардиологическим отделением и блоком интенсивной терапии.

В Липецкой областной клинической больнице с 2021 года начал работу кардиологический диспансер, благодаря чему обеспечено организационно-методическое единство процесса оказания доступной, качественной и своевременной медицинской помощи пациентам с сердечно-сосудистыми заболеваниями.

В целях поддержки принятия решения о проведении тромболитической терапии на догоспитальном этапе, а также для круглосуточной обработки дистанционно передаваемых бригадами скорой медицинской помощи ЭКГ и оперативной выдачи экспертных заключений с 2021 года в области действует Единый консультативный центр (ЕКЦ). Специалисты ЕКЦ оказывают круглосуточную консультативную помощь при остром коронарном синдроме и других острых формах болезней системы кровообращения у пациентов на дому, при вызове бригады скорой помощи, принимают с использованием метода теле-ЭКГ и расшифровывают электрокардиограммы с выдачей рекомендаций по тактике ведения пациентов, включая решение вопроса о необходимости проведения тромболитической терапии при остром коронарном синдроме.

Для сокращения времени доставки экстренных больных из районов области в Липецк, а также в федеральные центры России осуществляет полеты санитарная авиация. В 2022 году были установлены известные ограничения на полеты, но по договоренности с Минобороны России в сложных случаях могласовывается разрешение на транспортировку больных.

В здравоохранении Липецкой области обеспечивается интенсивное развитие высокотехнологичных методов диагностики и лечения сосудистых заболеваний. По итогам минувшего года выполнены более 10 тысяч ангиографий, около 3000 ангиопластик, в том числе 2570 - со стентированием (рис. 5).

Рисунок 5 – Показатели болезней системы кровообращения

В текущем году запланировано преодолеть рубеж в 3000 стентирований, все необходимые силы и средства для этого имеются.

С прошлого года в регионе приступили к решению задачи, связанной с дальнейшим тиражированием высокотехнологичных сосудистых операций. С этой целью на базе Елецкой городской больницы №1 имени Н.А. Семашко за счет средств областного бюджета была создана рентгенохирургическая операционная, оснащенная современной ангиографической установкой, определены объемы высокотехнологичной помощи.

С целью повышения качества и доступности медицинской помощи больным онкологического профиля на сегодняшний день в регионе под организационно-методическим началом областного онкологического диспансера созданы 5 центров амбулаторной онкологической помощи, располагающие 28 койками для химиотерапии. В текущем году начаты работы по созданию шестого ЦАОП в составе Лебедянской ЦРБ. Благодаря согласованной работе онкологов увеличивается ранняя выявляемость злокачественных новообразований, обеспечивается своевременное начало лечения и сокращается смертность от новообразований (рис. 6).

Рисунок 6 – Показатели медицинской помощи больным онкологического профиля

В здравоохранении Липецкой области проводится систематическая работа по увеличению рождаемости. За счет непрерывного совершенствования деятельности службы материнства и детства в тесном взаимодействии с профильными федеральными НМИЦ обеспечивается уменьшение младенческой смертности и сокращение количества абортов (рис. 7), в том числе за счет проведения активной разъяснительной кампании среди беременных и оказания медико-психологической помощи женщинам в ситуации репродуктивного выбора: мониторинг основных причин, побудивших женщину обратиться на аборт; взаимодействие с НКО; программы: «Молодежь за ЗОЖ», «Знаю, действую, живу», «Малая родина - семья»; размещение социальной рекламы в общественно доступных местах; «скрипты» с мерами социальной поддержки.

Рисунок 7 – Доля женщин, принявших решение вынашивать беременность, от числа женщин обратившихся в медицинские организации по поводу прерывания беременности

Годы испытаний коронавирусной эпидемией продемонстрировали особую значимость кадрового ресурса. В 2022 году не удалось сократить дефицит врачей и среднего медицинского персонала (показатели укомплектованности и обеспеченности медицинскими кадрами исполнены в диапазоне от 88,4% до 96%). Фактически региональный проект «Обеспечение медицинских организаций системы здравоохранения квалифицированными кадрами» оказался единственными неисполненным среди всех остальных программно-целевых мероприятий национального проекта «Здравоохранение», по которым достигли целевых показателей эффективности.

По итогам года количество врачей и средних медработников уменьшилось соответственно на 279 и 842 человека. Такое выраженное уменьшение численности медработников за 2022 год связано главным образом с внесением изменения в действующее законодательство в сфере пенсионного обеспечения, согласно которому была отменена ежегодная индексация пенсионных выплат работающим пенсионерам. В связи со значительным ростом пенсионного обеспечения в 2022 году продолжающие работать медицинские работники-пенсионеры вынуждены прерывать трудовые отношения для того, чтобы иметь право на индексацию пенсионного обеспечения (рис. 8).

Рисунок 8 – Анализ показателей кадрового обеспечения здравоохранения Липецкой области

Уменьшение численности медицинских работников могло бы оказаться еще более значительным, если бы не реализ