Еще раз о доктринальном понимании терминологии «административно-деликтного права»

Куракин Алексей Валентинович доктор юридических наук профессор, Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации 125993, Россия, г. Москва, Ленинградский проспект, 49 Kurakin Aleksei Valentinovich Doctor of Law Professor at the Department of Administrative and Information Law of the Financial University Under the Government of the Russian Federation 125993, Russia, Moskva oblast', g. Moscow, ul. 125993, Moskva, Leningradskii, 49 kurakinaleksey@gmail.com Другие публикации этого автора

Статья подготовлена при информационной поддержки «Компании Консультант Плюс»

Вместо введения

Вопрос относительно терминологии административно-деликтного права очень важен с точки зрения применения как законодательства об административных правонарушениях, так и мер административной ответственности. Концепция предмета административно-деликтного права связана с административным правонарушением, административной ответственностью, а также с административным наказанием. Как было отмечено А.П. Шергиным «административное деликтное право – это отрасль российского права, объединяющая правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с административным правонарушением и административной ответственностью» ^[1].

Обозначенный автор поставил вопрос о выделении административно-деликтного права из системы административного права, при этом взяв за основу право уголовное. Как писал А.П. Шергин в своей статье по соответствующей проблеме «…административно-делиткные отношения по своему содержанию являются не чем иным, как одним из видов отношений юридической ответственности, они наиболее близки к уголовным правоотношениям» ^[2].

А.В. Кирин также сформулировал понятие административно-деликтного права. При этом автор рассматривает его «…как предметно единый подотраслевой комплекс материальных и процессуальных норм в составе следующих профильных правовых институтов: института административных правонарушений (деликтов); института административной ответственности (мер наказаний); института субъектов административной юрисдикции; института производства по делам об административных правонарушениях; института исполнения решений по делам об административных правонарушениях» ^[3].

Надо отметить, что вопрос относительно административно-деликтных отношений не новый, впервые его поставил и раскрыл Л.В. Коваль. Как писал обозначенный автор «…деликтные отношения имеют объектом административную ответственность» ^[4]. Исходя из сущности данных отношений, все же надо отметить, что отношения административно-деликтного характер имеют место не только с применением мер административной ответственности, но и применением мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях и исполнении соответствующих постановлений.

Концепция административно-деликтного права выглядит весьма привлекательно, однако у нее есть и противники. Как пишет А.А. Гришковец «…термины «административный деликт» и «административная деликтность», которые являются основополагающими в так называемом «административно-деликтном праве» и широко используются его сторонниками в своих работах, безоговорочно не принимаются многими авторитетными авторами, исследующими проблемы административной ответственности» ^[5].

А.А. Гришковец отстаивает точку зрения о том, что термин «деликт» имеет гражданско-правовой смысл и имеет отношение к гражданско-правовой ответственности. Такая позиция в целом верна именно в науке гражданского права используют данный термин, который с латыни означает «правонарушение». Однако нужно отметить, что некоторые одинаковые термины используется в различных науках, в разном смысловом значении.

И в какой-то мере, во всяком случае, в доктрине, термин «административный деликт» использовать, возможно.

Надо отметить, что часть административного права, которая связана с административной ответственностью, административным наказанием, а также с административным правонарушением это охранительный, полицейский аспект, данной отрасли права. Данный блок норм может эффективно работать только в общей системе норм административного права. В этой связи нет необходимости выделения административно-деликтного права в самостоятельную отрасль.

Для отношений связанных с применением административной ответственности очень важна терминология, в этой связи рассмотрим, как доктринально понимается такая категория, как: административное правонарушение; «административная ответственность» и «административное наказание». Исходя из этого, рассмотрим, что понимается в юридической доктрине относительно базовых категорий "административно-деликтного права".

Вопросы административных правонарушений

Вопрос относительно административного правонарушения не новый, однако меняющиеся политико-правовые реалии обусловливают необходимость обратить внимание на такую категорию как «административное правонарушение». Как отмечал В.Е. Севрюгин «…законодательное определение понятия административного правонарушения занимает в системе правоохранительных понятий одно из важнейших мест, поскольку от его правильного истолкования зависит понимание всех последующих понятий, уяснения их содержания и смысла» ^[6].

Обратим внимание, что сегодня КоАП РФ в своем содержании имеет, по сути, только одно определение, и оно касается «административного правонарушения». Такой подход явно недостаточен, поскольку правоприменительная практика, в частности связанная с реализаций административных наказаний требует больше точных дефиниций, которые способствовали бы повышению ее качества, нормативные категории так же исключали бы произвольное толкование статей КоАП при квалификации самых различных административных правонарушений.

Нужно отметить, что нормативного определения понятия административного правонарушения долгое время не существовало и в правоприменительной практике приходилось опираться на доктринальную дефиницию. Впервые общее определение административного правонарушения было закреплено в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях (ст. 7), а затем и КоАП РСФСР (1984). КоАП того времени определял, что «административным правонарушением (проступком) признается посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность» (ст.10).

Как можно видеть в данном определении используется понятие «проступка» и оно является тождественным категории «административное правонарушение» в дальнейшем от такой конструкции отказались. Также обратим внимание, что в определении «административного правонарушения» того времени закреплены приоритетные объекты правовой охраны государственный и общественный порядок, государственная собственность, а права и свободы гражданина находятся далеко не первом месте такая конструкция в полной мере отвечала развитию правовой доктрины и действующему законодательству того времени. Более того субъектом совершения административного правонарушения были только граждане. Такая тенденция была определена ранее. Одним из первых документов по вопросу административной ответственности после событий октября 1917 г. являлся декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. «О порядке наложения административных взысканий» в этом документе говорилось, что «…административные взыскания налагаются на граждан за нарушение обязательных постановлений местной власти» (п.1). В дальнейшем меры административной ответственности стали применяться и к хозяйствующим субъектам. Об этом может говорить в частности постановление ЦИК СССР № 48, СНК СССР № 1402 от 17 сентября 1932 г. «Положение о взыскании налогов и неналоговых платежей».

Через некоторое время в указе Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» было определено «отменить наложение штрафов в административном порядке на учреждения, предприятия и организации» (п. 6). Таким образом, субъектом административного правонарушения с того времени стали только граждане, и такой порядок существовал до начала девяностых годов прошлого столетия. Изменившиеся политико-правовые реалии в девяностых годах, развитие рыночных отношений вызвали объективную необходимость закрепления в качестве субъектов совершения административных правонарушений юридических лиц частного права, в связи с этим потребовалась переосмысление доктрины, связанной с оценкой субъективной стороны административного правонарушения. Ю.Ю. Колесниченко по данному поводу отметил, что «…рассмотрение вины юридического лица с объективных позиций, с акцентом на противоправность, позволяет сделать вывод о том, что вина связана с выходом юридического лица за пределы предоставленных ему правовых возможностей. А поэтому вина юридического лица может быть определена только с объективных позиций, то есть с позиции государственного органа налагающего административное наказание» ^[7]. Существует и субъективный подход к оценке вины юридического лица с позиции определения вины его должностных лиц. Такой подход более понятен с точки зрения привлечения юридического лица к административной ответственности и наложения на него административных наказаний.

В настоящее время понятие административного правонарушения закреплено в КоАП РФ, где говорится, что «административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или закон субъекта Российской Федерации об административных правонарушениях устанавливает административную ответственность» (ст. 2.1). Как можно видеть одним из признаков административного правонарушения является такой признак как «противоправность». Противоправность означает нарушение правового предписания, можно сказать правового запрета, который установлен для обеспечения правопорядка. Правонарушение не может иметь место без такого признака как противоправность. Как отметила М.С. Студеникина «…государство, будучи заинтересованным в укреплении соответствующих порядков, запрещает с помощью правовых норм те деяния, которые для него опасны и вредны. Противоправность и есть не что иное как нарушение одной из этих норм» ^[8].

Относительно такого признака как противоправность административного правонарушения высказаны и иные точки зрения. Так, А.П. Шергин писал, что «…юридическим выражением общественной опасности административного правонарушения является его противоправность» ^[9]. Обратим внимание, что в доктрине с самого начала появления такой категории как «административное правонарушение» ведется дискуссия, относительно того обладает ли данное деяние таким признаком, как «общественная опасность». Мнения по данному вопросу разделились. Так, О.Ф. Шишов в свое время писал, что «…административные правонарушения, являясь по своей природе общественно опасными деяниями, отличается от преступлений меньшей степенью общественной опасности» ^[10].

А.В. Серегин писал, что «…административный проступок, взятый в отдельности, причиняет общественным отношениям меньшей вред, а лицо его совершившее, не представляет для общества такой же опасности, как преступник» ^[11]. Такой подход к характеристике «административного правонарушения» выглядит несколько архаично, однако можно видеть, что данное деяние наделяется таким качеством, как вредность. Административное правонарушение как взятое в отдельности, так и множество данных деяний причиняют обществу, государству, а также отдельно взятому человеку вред. Степень такого вреда может быть самой различной, может иметь место вред значимый, существенный, незначительный (малозначительный). Исходя из степени причиненного вреда, можно дифференцировать административные правонарушения. Это также важно и для выбора меры ответственности за совершенное правонарушение. Имеющиеся сегодня положения КоАП, дают основания для классификации административных правонарушений, однако нужно в общей части все же дать перечень видов административных правонарушений. В текущей ситуации можно говорить о малозначительном административном правонарушении, такое правонарушение не имеет качества общественной опасности, оно также не причиняет вреда, скорее, оно содержит потенциальную возможность для причинения незначительного вреда, в этой связи лицо, совершившее малозначительное правонарушение может быть освобождено от административной ответственности (ст.2.9 КоАП). По обозначенному вопросу А.Б. Панов отметил, что «…в малозначительном административном правонарушении формально содержатся признаки состава правонарушения, но с учетом его характера и роли правонарушителя, а также его последствий, данное правонарушение не имеет существенности в нарушении охраняемых общественных отношений» ^[12].

Административные правонарушения могут быть классифицированы по самым различным критериям: по объекту посягательства; по субъекту совершения деяния; по наступившим последствиям; по времени длительности; по периодичности совершения и др. Но ключевой критерий как нам представляется это дифференциация административных правонарушений по степени их общественной опасности или вредоносности. В текущей момент КоАП дает основание для выделения грубого административного правонарушения, так предусмотрена ответственность за «осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах с грубым нарушением условий, предусмотренных лицензией» (ст. 14.1.1). КоАП иногда употребляет термин «значительное нарушение». Так, установлена ответственность за нарушение требований к бюджетному (бухгалтерскому) учету, повлекшее представление бюджетной или бухгалтерской (финансовой) отчетности, содержащей значительное искажение показателей бюджетной или бухгалтерской (финансовой) отчетности (ст. 15.15.6). Все эти примеры говорят нам о том, что в КоАП имеется дифференциация административных правонарушений в зависимости от их опасности или существенности. По данному вопросу А.А. Беженцев, верно, отметил, что «…в зависимости от степени общественной опасности можно говорить о трехзвенной системе административных правонарушений. Административные правонарушения повышенной степени общественной опасности; административные проступки незначительной общественной опасности; наименее социально опасные административные правонарушения, которые при первом своем совершении не являются административными правонарушениями, но приобретают такой статус при неоднократном совершении» ^[13].

Далее еще приведем несколько позиций, которые имеют место относительно обозначенной проблемы. Э.А. Васильев, осуществив анализ различных точек зрения по вопросу признаков административного правонарушения, заключил, что «…такой признак как общественная опасность не присущ административным правонарушениям» ^[14]. Надо сказать, что данная позиция не бесспорна. Об этом говорят как приведенные примеры из действующего КоАП, меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, которые применяются на стадии возбуждения административного дела, так и сами административные наказания. Меры принуждения достаточно серьезны, чтобы применяется за административные правонарушения, которые не несут в себе общественной опасности.

А.Б. Агапов достаточно четко обозначил свою позицию. Так, данный автор пишет, что «…общественная опасность – основной атрибут административного правонарушения, отграничивающий проступок от преступления» ^[15].

Компромиссным видится суждение В.Р. Кисина. Обозначенный автор отметил, что …если бы административные правонарушения не влекли вредных последствий, не представляли бы опасности для общества, государству не требовалось бы устанавливать юридическую ответственность за их совершение, а также создавать аппарат для борьбы с ними. Следует признать, что общественная опасность отдельных проступков не столь очевидна, как преступлений, но взятые в своей массе безобидные проступки дезорганизуют общественные отношения, в сохранении которых заинтересовано общество и государство» ^[16].

Спор о том, обладает ли административное правонарушение таким признаком (качеством), как «общественная» опасность продолжается, основанием для этого является нормативное предписание данной категории, в то же время обращает на себя внимание тот факт, что каждое пятое административное наказание в виде административного ареста – это арест сроком до 30 суток. Но разве может быть, чтобы такое строгое административное наказания связанное с ограничением личной свободы и целого ряда иных прав применялось к лицу за правонарушение, которое не представляет общественной опасности. Строгость иных административных наказаний так же говорит нам о том, что административное правонарушение, в целом обладает качеством – «общественной опасности».

Конечно, в огромном количестве административных правонарушений есть, и «безобидные» правонарушения (деяния), на которые государство реагирует лишь исходя из формальных обстоятельств. В.Е. Севрюгин, верно, отметил, что «…независимо от наличия или отсутствия в официальном тексте понятия административного правонарушения прямого указания на общественную опасность, вредность как материального признака деяния в реальной действительности нет таких правонарушений, которые бы не причиняли вреда охраняемым правом общественным отношениям» ^[17].

Еще одним важным признаком административного правонарушения является виновность. Вина является как признаком административного правонарушения, так и обязательным элементом его состава. Как писал в свое время В.Я. Петелин «…вина характеризует психическую обусловленность (в форме умысла или не осторожности) противоправного поведения и наступившие вредные последствия» ^[18].

Относительно такого признака административного правонарушения, как «виновность», достаточно содержательно написал В.Р. Кисин. Так, обозначенный автор указал, что «…вина выражает психическое отношение лица к содеянному проступку и его последствиям. Для признания деяния (действия или бездействия) правонарушением надо установить, что оно явилось проявлением воли разума, т.е. продуктом психической деятельности здравомыслящего лица. Не может оцениваться как административное правонарушение общественно опасное, противоправное и административно наказуемое деяния, совершенное помимо воли человека, т.е. лицом, не способным руководить своими действиями, отдавать в них отчет» ^[19].

Состояние без виновности не может иметь место, когда оно вызвано психическим заболеванием человека, данное заболевание подавляет волю, а также искажают восприятие объективной реальности соответствующим лицом. При этом умышленное введение человеком себя в состояние невменяемости вследствие употребления алкоголя или наркотических средств, вины не исключает, а может только усиливать ответственность за совершенное деяние. Тским образом, вина обязательный признак и элемент состава административного правонарушения.

Административное правонарушение деяние противоправное, нарушающее предписание норм права, тем самым за нарушение предусмотрено наказание (ответственность). Отсутствие наказания за противоправное деяния, не дает оснований его рассматривать как правонарушение. Тем самым именно наказание придает юридический смысл всем иным признакам административного правонарушения. Административные наказания достаточно разнообразны, связано это как с дифференцированным подходом в назначении наказания, так и разнообразием административных правонарушений. Административное наказание и административное правонарушение между собой логически взаимосвязанные категории. Административное наказание применяется только за совершенное административное правонарушение. Таким образом, без наказуемости не может иметь практического и социального смысла такой признак административного правонарушения, как противоправность. Нужно также отметить, что степень общественной опасности административного правонарушения может зависеть от объективных и субъективных обстоятельств. Так, административное правонарушение совершенное должностным лицом может иметь более высокую общественную опасность, а способ и время совершения административного правонарушения могут повышать его социальную «вредность».

Далее надо отметить, что вопросы отграничения административных правонарушений от иных правонарушений (проступков) привлекают внимание. Некоторые административные правонарушения очень похожи по своим объективным признакам на преступления, дисциплинарные проступки. Обусловлено это в частности одним и тем же объектом противоправного посягательства. Обращает внимание, что проблема разграничения административных правонарушений и преступлений некоторое время назад была весьма актуальной, причем этот вопрос исследовался представителями науки, как административного, так и уголовного права. Так, этому вопросу были посвящены исследования: А.М. Медведева ^[20]; В.В. Лукьянова^[21] и др.

Общий вывод данных исследований, состоит в том, что, так или иначе административные правонарушения не представляют большой общественной опасности, тем самым отличается от преступлений способом совершения, а также наступившими материальными последствиями. Так, КоАП предусматривает ответственность за «…умышленное уничтожение или повреждение чужого имущества, если эти действия не повлекли причинение значительного ущерба» (ст. 7.17). Как закреплено в УК «значительный ущерб определяется с учетом имущественного положения потерпевшего, но не может составлять менее пяти тысяч рублей» (ст. 158). Если говорить о физическом вреде, то, как определено в КоАП «…нанесение побоев или совершение иных насильственных действий, причинивших физическую боль потерпевшему, если эти действия не содержат уголовно наказуемого деяния ст. 115 УК» (ст. 6.1.1). Как можно видеть грань между некоторыми административными правонарушениями и преступлениями очень тонкая. В КоАП есть административные правонарушения, за повторное совершение которых предусматривается уголовная ответственность. В частности КоАП предусматривает ответственность за продажу несовершеннолетнему алкогольной продукции (ст. 14.16), УК в свою очередь предусматривает уголовную ответственность за продажу несовершеннолетним алкогольной продукции, если это деяние совершено неоднократно (ст. 151.1). То есть то же самое противоправное деяние, но совершенное повторно в течение года уже не административное правонарушение, а преступление. Административное правонарушение может быть связано с дисциплинарными проступками, однако неверна тенденция замены дисциплинарной ответственности, административным наказанием.

Далее несколько слов скажем о составе административного правонарушения. Состав административного правонарушения – это его конструкция, которая представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов, отсутствие одного из элементов не позволяет говорить о том, что имеет место состав административного правонарушения. В содержании состава имеется элементы как объективного, так и субъективного характера. Как уже было сказано, административное правонарушение причиняет вред общественным отношениям, которые охраняются нормами права, данные отношения это есть объект соответствующего деяния. Объект может быть общий, специальный, индивидуальный, основной, дополнительный и факультативный. «Ядром» состава административного правонарушения является его объективная сторона, это внешнее проявление правонарушения, иногда имеет место подробное описание в тексте закона, в чем должно состоять противоправное деяние, которое запрещено и за которое предусматривается ответственность. Например, мелкое хищение может быть совершено только путем кражи, мошенничества, присвоения и растраты. КоАП определяет, что стоимость похищенного имущества не должна превышает одну тысячу рублей (ст. 7.27). Нужно, учитывать, что при мелком хищении должны отсутствовать признаки преступления, только в этом случае данное деяние будет образовывать состав административного правонарушения.

Объективная сторона административного правонарушения имеет как обязательные, так и факультативные признаки, к последним признакам относятся: время, место, способ совершения деяния, наступившие последствия и соответственно должна быть причинно следственная связь между деянием и наступившими в результате его совершения последствиями. Таким образом, состав административного правонарушения может быть материальный и формальный. Субъектом административного правонарушения могут быть физические, должностные и юридические лица, которые отвечают требованиям субъекта данного деяния. Иногда в доктрине выделяется специальный субъект административного правонарушения. Как отметил М.Н. Бирюков «…специальный субъект административного правонарушения участвует в исполнительно-распорядительных отношениях, в качестве лица, которое наделено властными полномочиями» ^[22]. Понятие «специальный субъект административного правонарушения» толкуется достаточно широко, к данным субъектам относятся не только должностные лица, но и лица, имеющие иные юридически значимые признаки. Так, С.В. Матвеев писал, что «…признаки специальных субъектов разнообразны и характеризуют различные их стороны: служебные обязанности; вид деятельности, прошлое противоправное поведение, а также физическое состояние» ^[23].

Субъективная сторона административного правонарушения, касается «внутренней» составляющей данного деяния. Как отметил В.Р. Кисин «…субъективная сторона правонарушения, характеризует внутренние психическое отношение лица, к совершенному правонарушению и его последствиям» ^[24]. В структуре элементов субъективной стороны ключевым элементом является вина. Уже было отмечено, что вина – это признак административного правонарушения, но также и элемент его субъективной стороны. Как писал А.И. Ахмедов «…вина как элемент состава административного правонарушения представляет собой появление воли и разума действующего (бездействующего) вменяемого лица, его психическое отношение к совершенному деянию» ^[25].

В этой связи неслучайно, что субъектом административного правонарушения может быть только вменяемое лицо. Как определяется в КоАП «…не подлежит административной ответственности лицо, которое во время совершения противоправных действий (бездействия) находилось в состоянии невменяемости. То есть это лицо не могло осознавать фактический характер и противоправность своих действий (бездействия) либо руководить ими вследствие хрони