Экономические инструменты политического влияния ЕС в Центральной Азии

Сербина Анна Степановна кандидат исторических наук доцент кафедры мировой экономики, международных отношений и права; Новосибирский государственный университет экономики и управления 630099, Россия, Новосибирская область, г. Новосибирск, ул. Каменская, 52/1, оф. 205 Serbina Anna Stepanovna PhD in History Associate Professor; Department of World Economy, International Relations and Law; Novosibirsk State University of Economics and Management 630099, Russia, Novosibirsk region, Novosibirsk, Kamenskaya str., 52/1, office 205 serbina.anna@mail.ru

Кризис современной системы международных отношений, а также происходящие на глобальном и региональном уровнях события оказывают серьезное влияние на концепцию и практику внешней политики стран Центральной Азии. Будучи малыми и средними региональными державами они проводят достаточно гибкую внешнюю политику, что отражено в их внешнеполитических концепциях, где в качестве основных приоритетов закреплены многовекторность, прагматизм и открытость. Регион Центральная Азия (ЦА) сохраняет свое геополитическое значение и как источник ресурсов, и как транзитный регион, и как объемный рынок сбыта. Уникальность современной ситуации в регионе заключается в том, что помимо «большой тройки» в лице России, Китая и США, свое влияние в регионе пытаются распространить ЕС, Турция, Иран, Индия, Япония, Республика Корея и др.

В условиях растущей конкуренции за регион странам Центральной Азии пока удается сохранять равноудаленность от ведущих игроков, лавируя на их интересах, хотя уже просматривается определенная избирательность, это касается как партнеров, так и проектов, которые они предлагают. Так в концепции внешней политики Казахстана на 2020–2030-е гг. (п. 4.2.) относительно отношений с Россией применяется термин союзнические отношения, относительно Китая — всестороннее стратегическое партнерство, США — расширенное стратегическое партнерство, ЕС — расширенное партнерство и сотрудничество ^[1]. Маловероятно, что руководство Казахстана сможет четко пояснить разницу между всесторонним и расширенным стратегическим партнерством, это лишь указывает на определенную иерархию в отношениях.

Во внешнеполитических документах центральноазиатских стран ЕС занимает почетное четвертое место после стран «большой тройки». Учитывая асимметричность отношений ЕС и стран Центральной Азии, в отечественных исследованиях, как правило, анализируется политика Брюсселя в отношении региона. В данной статье отношения между ЕС и центральноазиатскими государствами рассматриваются через призму внешнеполитических приоритетов последних. Если для еврочиновников первостепенны вопросы в области поддержания международного мира и безопасности, в первую очередь, в контексте афганской проблемы, то политические элиты государств Центральной Азии действуют в логике национальных, преимущественно экономических интересов.

Рассматривая экономический блок приоритетов стран Центральной Азии в контексте их отношений с ЕС, стоит, во-первых, говорить о торговле. Страны региона заинтересованы в увеличении объема товарооборота, в первую очередь, экспорта отечественной продукции и расширении его географии. ЕС уже является крупнейшим торговым партнером для региона (30 % от общего объема торговли региона ^{[2, p. 3]}), последние два десятилетия сохраняется положительная динамика роста товарооборота. Лидером в торговле с ЕС является Казахстан (85 % экспорта всего региона), данный показатель достигается в основном за счет экспорта нефти. Однако лидером по темпам прироста товарооборота с Европой является Узбекистан. По данным агентства статистики при президенте Республики Узбекистан товарооборот с ЕС за период 2000–2022-е гг. увеличился с 3834,9 до 19498,9 млн. долл. ^[3] Безусловно, положительная динамика роста товарооборота не решает существующих проблем. В целом, товарооборот с ЕС по сравнению с другими игроками остается низким, экспорт в ЕС представлен в основном сырьем, в первую очередь сырой нефтью, а также газом, ураном, металлами и хлопком, ну и наконец, покрыть внешнеторговый дефицит не удается. Растущее внимание к региону со стороны Китая, России, Турции и других стран ещё больше ослабляет экономические позиции ЕС в странах ЦА. Кроме того, Казахстану и Киргизии необходимо найти точку баланса между евразийской интеграцией и сотрудничеством с ЕС.

Определенные перспективы для стран Центральной Азии открывает присоединение к Всеобщей системе преференций (GSP), разработанной ЮНКТАД ещё в 1968 году специально для развивающихся стран. Евросоюз имеет свой преференциальный режим, согласно которому развивающимся странам предоставляются льготные ставки таможенного тарифа на определенные категории товаров. Киргизия (2016), Узбекистан (2021) являются бенефициарами специальной системы преференций ЕС для устойчивого развития и эффективного управления (GSP+), что может способствовать росту их экспорта и привлечению дополнительных инвестиций в эти страны. Киргизия как член системы GSP+ получила право поставлять в Европу по нулевым тарифным ставкам консервированную продукцию, орехи и сухофрукты, текстиль, одежду, табачную продукцию и другое. Однако на пути у киргизских товаров на европейский рынок ещё достаточно много преград, в частности, логистические проблемы, необходимость стандартизации продукции, неподготовленность самих экспортеров и др. Таким образом, потенциал расширения торгово-экономического сотрудничества между странами Центральной Азии и ЕС остается в большей степени неиспользованным, особенно это касается Киргизии и Таджикистана. В этой связи в дорожной карте по углублению связей между ЕС и Центральной Азией, подписанной 23 октября 2023 г. в рамках 19-ой министерской встречи ЕС и Центральная Азия, отмечается необходимость разработать и поддержать комплексные программы по развитию навыков и потенциала экспортеров Центральной Азии для работы на рынке ЕС, создать в соответствии с требованиями Евросоюза сеть современных лабораторий, центров стандартизации и сертификации в регионе ^{[4, p. 3]}.

Помимо частично реализованных преференций статус GSP+ предполагает и ответственность, в частности, соблюдать ряд международных конвенций в области защиты прав человека, окружающей среды и добросовестного управления. В частности, в вышеупомянутой Дорожной карте подчеркивается, что поддерживать верховенство закона и эффективное управление в Центральной Азии нужно не только посредством соответствующих программ, но и за счет системы GSP+ в странах-участницах ^{[4, p. 2]}. Вопрос насколько Киргизия и Узбекистан, а в перспективе и Таджикистан готовы выполнять эти требования по экологическим и демократическим стандартам. Дабы глубоко не погружаться в тему методов управления в Евросоюзе, обратимся к мнению руководителя центра политической интеграции института Европы РАН Л. О. Бабыниной, которая считает, что Брюссель реализует политику т. н. «жесткой» и «мягкой» европеизации. «Жесткая европеизация проявляется в разработке правил, норм и процедур наднациональными институтами и последующее принятие их странами ЕС через имплементацию права ЕС в национальные законодательные системы» ^{[5, с. 6]}. Соответственно, в отношении стран Центральной Азии как не членов ЕС Брюссель может проводить только политику «мягкой» европеизации, которая подразумевает принятие стиля поведения, ценностей, возможность сотрудничать с ЕС, заимствование удачного опыта. В данном контексте открытыми остаются два вопроса, во-первых, как далеко за пределы Европы может распространяться европеизация? Страны Центральной Азии согласно европейскому подходу относятся к четвертой зоне европеизации. И, во-вторых, насколько это влияние со стороны Евросоюза действительно «мягкое», когда расширенное партнерство предлагается в обмен на внедрение определенных норм. После принятия Стратегии ЕС по Центральной Азии в 2019 г. Брюссель четко дал понять, что объем взаимоотношений с той или иной страной региона будет зависеть от их успехов в проведении демократических реформ, модернизации и либерализации экономики.

Следующий рычаг т. н. «мягкого» давления на страны региона со стороны Евросоюза базируется на их потребности в получении внешней помощи. Несмотря на определенный прогресс в социально-экономическом развитии центральноазиатских государств после обретения ими независимости, они наращивают объемы привлекаемой помощи. Исключением здесь выступает Казахстан, который после принятия в 2014 г. закона «Об официальной помощи развитию» (далее ОПР) стал больше опираться на собственные силы благодаря деятельности Казахстанского агентства международного развития. В настоящее время Казахстан это единственное государство в регионе, которое выступает как реципиентом, так и донором ОПР, в первую очередь, для своих соседей (639,4 тыс. долл. США в 2019 г.) ^[6]. Туркменистан также целенаправленно сокращает и так небольшой объем получаемой помощи по линии ОПР, в последние годы Ашхабад сконцентрирован на выплате прежних и отказе от новых заимствований. Более подробно объем и структура получаемой помощи странами Центральной Азии представлена в таблице ниже.

Таблица 1. Объем и структура ОПР для стран Центральной Азии в 2021 г.^[7]

Согласно данным ОЭСР не Казахстан, а Узбекистан является лидером по объему привлекаемой чистой ОПР, что связано с внутриполитическими изменениями в стране после прихода к власти Шавката Мирзиёева и началом реализации Стратегии действий по дальнейшему развитию Республики Узбекистан в 2017 г. Данная Стратегия среди прочего предусматривает «развитие и либерализацию экономики, направленные на дальнейшее укрепление макроэкономической стабильности и сохранение высоких темпов роста экономики, повышение ее конкурентоспособности, модернизацию и интенсивное развитие сельского хозяйства, продолжение институциональных и структурных реформ по сокращению присутствия государства в экономике, дальнейшее усиление защиты прав и приоритетной роли частной собственности, стимулирование развития малого бизнеса и частного предпринимательства, комплексное и сбалансированное социально-экономическое развитие регионов, районов и городов, активное привлечение иностранных инвестиций в отрасли экономики и регионы страны путем улучшения инвестиционного климата» ^[8].

Подобная либерализация отражается и на структуре получаемой Узбекистаном ОПР. Помимо традиционных секторов, куда направляется помощь, таких как здравоохранение, образование и другие социальные услуги, на развитие экономической инфраструктуры Узбекистана в 2021 г. было потрачено свыше 300 млн. долл., а в производственный сектор было направлено более 150 млн. долл. Для сравнения в том же году Казахстан на развитие производства получил всего 3,5 млн. долл. ^[9]

Институты ЕС за исключением Казахстана входят в топ-6 в рейтинге доноров ОПР для Центральной Азии. Помощь от Брюсселя странам региона будь то в рамках Программы технического содействия Европейского Союза странам СНГ и Монголии (программа ТАСИС действовала до 2007 г.), или уже в рамках сотрудничества в целях развития прямо или косвенно увязывалась с необходимостью проведения неолиберальных реформ. Будучи главным инвестиционным и торговым партнером стран региона, ЕС считает себя важным разработчиком стандартов для них, а также партнером в осуществлении внутренних реформ.

В Многолетней индикативной программе ЕС на 2021–2027 гг., разработанной специально для Казахстана, зафиксировано, что сотрудничество будет в основном сосредоточено на двух приоритетных областях: устойчивый экономический рост и верховенство закона. Брюссель планирует выделить Казахстану 16 млн. евро и получить следующий результат: возможность для продвижения политики и интересов ЕС в этих секторах, в том числе в отношении действий по борьбе с изменением климата, диверсификации экономики и облегчения доступа к финансам и рынкам для местного и европейского частного сектора, укрепления существующей правовой базы и институтов для обеспечения уважения прав человека, включая трудовые права, борьбы с коррупцией, неравенством, включая гендерное неравенство, развитие более благоприятной для бизнеса и инвестиций правовой среды, например, посредством электронного управления и цифровизации ^{[10, p. 4-5]}.

Помощь развитию Киргизии в рамках Многолетней индикативной программы ЕС в 2014–2020 гг. составила 174 млн. евро и затронула в основном три сектора: верховенство права, образование и комплексное развитие сельских районов ^[11]. В Программе на 2021–2027 гг. акцент сделан на цифровизации экономики и внедрении «зеленых» технологий. Планируемая помощь рассчитана предварительно на период 2021–2024 гг. и сегментирована в отличие от программы для Казахстана (управление и цифровая трансформация —7 млн. евро; человеческое развитие — 35 млн. евро; «зеленая» и устойчивая экономика – 18 млн. евро) Ориентировочные ассигнования на 2025-2027 годы, а также возможные изменения других существенных элементов Многолетней индикативной программы будут зависеть от решения ЕС. Этому решению должен предшествовать обзор реализации программы за период 2021–2024 гг. в диалоге с властями и другими заинтересованными сторонами Киргизии ^{[12, p. 19]}.

Схожий подход ЕС применяет и в отношении Узбекистана. Так, выделенные в рамках Многолетней индикативной программы ЕС 2014–2020 гг. для Узбекистана 168 млн. евро пошли в основном на развитие сельских районов, в том числе на реализацию проектов по устойчивому управлению водными ресурсами и ирригацией, садоводству, животноводству, профессиональному обучению и местной административной реформе. В рамках актуальной семилетней программы планируемая помощь рассчитана предварительно на период 2021–2024 гг. и также сегментирована (демократическое управление и цифровая трансформация — 13 млн. евро; инклюзивный, цифровой и «зеленый» рост — 30,4 млн. евро; развитие умного и экологически чистого агропродовольственного сектора — 27 млн. евро.) ^{[13, p. 15-16]} Только на поддержку прав человека Узбекистан получит предварительно 3,6 млн. евро, на развитие гражданского общества – 3,4 млн. евро ^[14].

На поддержку реформ в сфере образования, здравоохранения и устойчивого развития сельских районов Таджикистана в 2014–2020 г. ЕС выделил 231 млн. евро ^[15]. Среди всех стран Центральной Азии Таджикистан на период 2021–2024 гг. получит больше всего ассигнований — 91 млн. евро. Из них 27 млн. евро будет направлено на развитие инклюзивной зеленой и цифровой экономики, 22,75 млн. евро на человеческое развитие и 39,13 млн. евро на управление природными ресурсами, повышение эффективности и устойчивости ^{[16, p. 22]}.

Статус Туркменистана как страны с доходом выше среднего определяет механизм его сотрудничества с ЕС. Небольшой объем помощи в размере 18 млн. евро четко не сегментирован и сосредоточен в основном на двух секторах, где поддержка ЕС будет иметь потенциал для трансформационного воздействия. Во-первых, это зеленые аспекты экономики. Во-вторых, развитие торговли, улучшение делового климата с акцентом на сельское хозяйство и развитие сельских районов ^{[17, p. 6]}.

В целом, многолетняя индикативная программа ЕС для стран Центральной Азии на период с 2021 по 2027 гг. предполагает более низкий объем финансирования по сравнению с предыдущим периодом. ЕС продвигает свою повестку дня — «зеленая» экономика, цифровизация, человеческое развитие. В целях повышения эффективности выполнения программы для Киргизии, Узбекистана и Таджикистана финансирование будет выделено в два этапа и итоговый объем помощи будет зависеть от результатов, достигнутых в период с 2021–2024 гг. Налицо пересмотр политики выделения помощи странам региона, который произошел на основе итогов реализации предыдущей стратегии ЕС.

Хотя страны Центральной Азии, в том числе и за счет помощи от институтов ЕС добились определенного прогресса в экономическом развитии, по мнению Брюсселя ситуация с правами человека в целом не улучшается. Вступившие в силу Соглашения о расширенном партнерстве свидетельствуют о готовности стран ЦА взять на себя обязательства по всестороннему сотрудничеству с ЕС, в том числе и по вопросу прав человека. Стоит признать, что в правительствах центрально-азиатских государств растет признание того, что экономическое развитие и политическая стабильность не могут быть достигнуты в ущерб прогрессу политических реформ, демократии и верховенства закона, однако коренным образом ситуацию переломить не удается. Заинтересованность стран Центральной Азии в укреплении европейского вектора внешней политики главным образом касается получения экономических дивидендов от Брюсселя, в то время как о серьезной трансформации их политических систем говорить пока не приходится. Так 13 июля 2023 г. Европейский парламент принял резолюцию по поводу жесткого преследования СМИ и свободы слова в Киргизии. В ней отмечается, что в последнее время ситуация с демократическими стандартами и правами человека в стране значительно ухудшилась. Согласно всемирному индексу свободы прессы, публикуемому международной неправительственной организацией «Репортёры без границ» в 2023 г. Кыргызстан потерял 50 позиций и занял 122 место из 180 государств. Напомним лишь ряд событий, которые этому способствовали. В 2022 г. было принято решение о закрытии финансируемого правительством США Радио «Азаттык» за репортаж о конфликте на кыргызско-таджикской границе (решение отменено Бишкекским городским судом 12 июля 2023 г.). 1 февраля 2022 г. в отношении издания Kaktus.media, в защиту которого выступила британская неправительственная организация Amnesty International, было возбуждено уголовное дело по ст. 407 (пропаганда войны) Уголовного кодекса Кыргызстана за перепечатку статьи с таджикского информационного портала Asia Plus (прекращено в связи с отсутствием состава преступления 31 марта 2022 г.). 23 ноября 2022 г. по решению Бишкекского городского суда в Россию был депортирован журналист Болот Темиров за подделку военного билета и изготовление наркотиков без цели сбыта, а директор Next TV Таалайбек Дуйшенбиев был осужден за освещение СВО России на Украине.

Европейский парламент призвал власти Кыргызской Республики и членов Парламента отозвать спорный закон о «ложной информации», а также пересмотреть проекты законов об «иностранных представителях», «СМИ» и «защите детей от вредной информации», т.е. так называемый «закон о пропаганде ЛГБТИ», который, по мнению Брюсселя, не соответствует международным обязательствам Кыргызстана. Европейский парламент настаивает на том, чтобы власти Киргизии немедленно освободили всех произвольно задержанных правозащитников, работников СМИ и журналистов и сняли с них все обвинения. В частности, если обвинения не будут сняты с Б. Темирова, Т. Дуйшенбиева, Г. Джурабаевой, К. Сооронкуловой, Р. Карасартовой и А. Сасыкбаевой, он рекомендовал Европейской комиссии пересмотреть условия системы GSP+ для страны, учитывая обязательства Кыргызстана по международным конвенциям ^[18].

Таким образом, политические элиты стран региона, вербально поддерживая политические идеалы европейцев, на практике придерживаются традиционных методов управления, пытаясь найти компромисс между различными группами влияния. Политический шантаж делает политику ЕС в регионе малоэффективной и укрепляет позиции внерегиональных игроков, в первую очередь Китая и России.

Европейские ценности в Центральной Азии призвана продвигать и новая стратегия ЕС «Глобальные ворота», принятая 1 декабря 2021 г. В то же время появление данной стратегии фактически подтвердило, что Брюссель намерен более активно участвовать в «Большой игре 2.0» в Центральной Азии. Многие аналитики и эксперты уже окрестили проект «Глобальные ворота», предполагающий инвестирование в инфраструктурные проекты и установление экономических партнерств на основе определенных принципов, как геополитическую альтернативу китайской инициативе «Пояс и путь». Хотя правильнее было бы использовать термин не альтернатива, а реакция Европейского Союза на китайскую инициативу. Однако не все авторы разделяют эту точку зрения. Так, отечественные исследователи Н.Ю. Сопилко и Д.А. Потапов обращают внимание на то, что с экономической точки зрения создание таких трансрегиональных мегапроектов как «Пояс и путь», «Глобальные ворота» и др. является объективной необходимостью, учитывая происходящую трансформацию экономических связей и современные вызовы, которые требуют скоординированных действий стран ^{[19, с. 101]}.

Но насколько европейский проект конкурентоспособен по сравнению с китайской инициативой. Пожалуй, ЕС уже на стартовых позициях проиграл Китаю, поскольку к практической реализации проектов в рамках стратегии «Глобальные ворота» он приступил только с 2023 г., в то время как Китай уже десять лет активно продвигает свои интересы в Африке, Азии и других регионах. Пекин уже может подвести промежуточные итоги реализации инициативы «Пояс и путь»: со 152 странами и 32 международными организациями подписано свыше 200 двусторонних меморандумов. Уже реализованы крупные инфраструктурные проекты, включая высокоскоростную железную дорогу Джакарта-Бандунг (Индонезия), железную дорогу Будапешт — Белград (Венгрия — Сербия), железную дорогу Китай — Лаос, железную дорогу Аддис-Абеба — Джибути (Эфиопия — Джибути), железную дорогу Момбаса — Найроби (Кения) и т. д.

По данным Европейской комиссии в 2023 г. через «Глобальные ворота» запущено 90 ключевых проектов в цифровом, энергетическом и транспортном секторах, причем, в основном в тех странах и регионах, где велико влияние Китая. Более половины проектов ЕС также как и Китай планирует реализовать в странах Африки.

Объем вложенных инвестиций также можно рассматривать как конкурентное преимущество. Согласно отчету об инвестиционной деятельности за 2022 г в рамках инициативы «Пояс и путь» совокупный объем китайских инвестиций составил 962 млрд. долл., около 573 млрд. долл. было вложено в виде строительных контрактов и 389 млрд. долл. в виде нефинансовых инвестиций ^{[20, p.5]}. По данным Европейской Комиссии в рамках стратегии «Глобальные ворота» за период с 2021 по 2027 г. планируется аккумулировать свыше 300 млрд. евро государственных и частных инвестиций. На регион Центральной Азии в рамках инициативы «Пояса и пути» пришлось около 370 млрд. долл., Брюссель предлагает вложить в развитие технологий и инфраструктуры региона порядка 40 млрд. евро. Причем, если Китай опирается только на собственные средства, то основной «Глобальных ворот» является командный подход. Согласно пресс-релизу Европейской комиссии от 1 декабря 2021 г., порядка 135 млрд. евро будет выделено в рамках специально созданного Инструмента соседства, развития и международного сотрудничества "Глобальная Европа", который объединил в себе десять до этого существующих инструментов внешнего финансирования, а также Европейский фонд развития. Еще около 18 млрд. евро будет выделено в виде грантов из бюджета ЕС и ещё 145 млрд. евро привлекут от европейских финансовых учреждений и банков. В целом, можно сделать вывод, что в настоящее время финансовые возможности ЕС несопоставимы с китайскими, хотя в среднесрочной перспективе объем их инвестиций станет соизмерим, поскольку Китай уже пересмотрел свою инвестиционную политику, сделав ее менее массовой, но более эффективной.

По мнению Брюсселя, у европейского трансрегионального мегапроекта есть одно значимое преимущество. Европейский союз предлагает странам-партнерам связи, а не зависимость. Критики часто называют проект «Пояс и путь» «дипломатией долговой ловушки». Китай продвигает свои геополитические и экономические интересы за счет своих партнеров, которые часто не в состоянии вернуть заемные средства вовремя или вообще, в то время как стандарты окружающей среды, надлежащего управления и прозрачности, как утверждается, игнорируются. В западном экспертном сообществе ведется активная антикитайская пропаганда, в частности, не редко приводится пример Шри-Ланки, где передача в долгосрочную аренду Китаю глубоководного порта Хамбантота в счет погашения задолженности, привела к серьезной трансформации геополитики Южной Азии ^{[21, p.126]}. Вместо кредитов ЕС предлагает инвестиционные гранты, которые будут направлены на развитие регионального сотрудничества, эффективного управления и гражданского общества, управление водными ресурсами, повышение энергоэффективности и другие задачи.

Единственное в чем ЕС, на наш взгляд, преуспел по сравнению с Китаем – это в продвижении своей «мягкой силы», в первую очередь, нормативной силы ЕС. Китай только в начале 2000-х гг. для усиления своего международного влияния начинает активно прибегать к инструментам «мягкой силы». В китайских исследованиях этого периода появляется термин «дискурсивная власть», в основе которого были заложены некоторые элементы теории дискурса М. Фуко. На практике Китай, продвигая свою «дискурсивную силу», стремится донести до элит и населения свою точку зрения, участвуя в различных международных организациях больше влиять на формирование повестки дня, распространять свои ценности.

Китайские исследователи считают основным препятствием для дальнейшей реализации инициативы «Пояс и путь» дискурсивную гегемонию Запада, которая формирует недружественное отношение к инициативе и Китаю в целом ^{[22, с.56]}. В этой связи с 2017 г. Пекин начинает позиционировать «Пояс и путь» не только как трансрегиональный логистический мегапроект, но и как «путь цивилизации», пытаясь с помощью публичной дипломатии влиять на международное общественное мнение и формировать у иностранцев объективное понимание ценностей китайской культуры.

В западных публикациях доминирует позиция, что ЕС был, есть и всегда будет нормативной силой в мировой политике. Это кстати имеет отношение и к политике развития, которая рассмотрена выше. ^{[23, p.142]} Союз 27 государств видит свою коллективную цель и легитимность во внешней политике. Эта особая «внешняя роль» выражена в дискурсе универсальной этики, которая определяет ЕС как «силу добра» и «миротворца в мире» ^{[23, p.26]}. Таким образом, ЕС, являясь «идеальным» акт