Трансформация миграционного законодательства ЕС: причины и последствия

Рыжов Игорь Валерьевич ORCID: 0000-0002-6417-1517 доктор исторических наук профессор, заведующий кафедрой истории и политики России Национального исследовательского Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского, старший научный сотрудник международной междисциплинарной научно-исследовательской лаборатории «Изучение мировых и региональных социально-политических процессов» Нижегородского государственного лингвистического университета им. Н.А. Добролюбова, г. Нижний Новгород, Россия 603022, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, ул. Пр. Гагарина, 23 Ryzhov Igor' Valer'evich Doctor of History Head of the Department of History and Politics of Russia of N.I. Lobachevsky National Research State University, Senior researcher at the international interdisciplinary research laboratory “Study of World and Regional socio-political processes” of the Nizhny Novgorod State Linguistic University named after N.A. Dobrolyubov 23 Gagarin Ave., Nizhny Novgorod, Nizhny Novgorod region, 603022, Russia ivr@fmo.unn.ru Тихомирова Карина Сергеевна ORCID: 0009-0006-4421-431X магистр, кафедра Зарубежного Регионоведения и локальной истории, Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет имени Н. И. Лобачевского 603022, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, пр. Гагарина, 23 Tikhomirova Karina Sergeevna Student, Department of Foreign Regions Studies and Local History, N.I. Lobachevsky National Research State University of Nizhny Novgorod 23 Gagarin Ave., Nizhny Novgorod, Nizhny Novgorod region, 603022, Russia ariafan1013@gmail.com Ручина Валерия Михайловна ORCID: 0009-0001-7675-3100 магистр, кафедра Зарубежного Регионоведения и локальной истории, Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет имени Н. И. Лобачевского 603022, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, пр. Гагарина, 23 Ruchina Valeriya Mikhailovna Student, Department of Foreign Regions Studies and Local History, N.I. Lobachevsky National Research State University 23 Gagarin Ave., Nizhny Novgorod, Nizhny Novgorod region, 603022, Russia v.ruchina2016@gmail.com

Масланов Константин Дмитриевич ORCID: 0009-0000-4339-3201 соискатель, кафедра Истории и политики России, Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет имени Н. И. Лобачевского 603022, Россия, Нижегородская область, г. Нижний Новгород, ул. Пр. Гагарина, 23 Maslanov Konstantin Dmitrievich Postgraduate student, Department of History and Politics of Russia, N.I. Lobachevsky National Research State University; Institute of International Relations and World History 23 Gagarin Ave., Nizhny Novgorod, Nizhny Novgorod region, 603022, Russia maslanov152@mail.ru

Формирование основ современного европейского миграционного законодательства

В последнее десятилетие, миграционная ситуация, складывающиеся вокруг ЕС является одной из широко распространенных и обсуждаемых тем. На фоне мировых социально-экономических трансформаций, ЕС сталкивается с многогранными проблемами по управлению миграционными процессами, выступая одним из самых привлекательных направлений современной миграции. Массовые миграционные потоки являются естественным спутником глобализации и политики открытости, пропагандируемой многими государствами.

Скачок миграции в Европу был связан с периодом международной нестабильности и многочисленными региональными конфликтами, вынудившими людей из Югославии, Африканских стран и Восточной Европы искать убежище в Европе ^{[1, с. 94-96.]}, в результате чего произошел подъем нелегальной миграции. Резкое увеличение миграционного потока привело к попытке ЕС обезопасить себя от нежелательных последствий нелегальной миграции путем введения политики «нулевой миграции». Согласно решению Европейского совета, странам-членам организации рекомендовалось отказывать гражданам третьих стран во въезде на территорию союза с целью трудоустройства ^[2]. Однако, данное решение достаточно быстро было пересмотрено, и уже в 1999 г. на внеурочном саммите в Тампере были приняты общеевропейские основы миграционной политики, ставшие продолжением Амстердамского договора, декларирующего особую компетенцию европейского совета в вопросах миграции ^[3]. Там же впервые были задекларированы идеи о политике интеграции населения третьих стран в структуру ЕС и их постепенной адаптации ^{[4, с. 87-91.]}.

Стремление ЕС к урегулированию и проведению стабильной миграционной политики вполне объяснимо. В понимании общественности, видение миграции сформировано за счет многочисленных сообщений СМИ об очередном затонувшем судне в Средиземном море, а также демонстрации деятельности нелегальных мигрантов-нарушителей спокойствия. В то же время мало кто освещает полезную сторону миграции, как стратегически важного ресурса в экономике современных государств ^{[5, с. 338-340]}. Стабильный миграционный поток способен стать естественным импульсом для роста экономики в быстроразвивающихся странах. Согласно исследованиям McKinsey Global Institute (MGI) ^[6], 90% мигрантов являются экономическими мигрантами, то есть потенциальной рабочей силой. Несмотря на то, что мигранты составляют всего лишь 3,4% населения страны, их вклад в мировой ВВП сегодня —более 10%. Показательной становиться статистика 2015 г., время острейшего миграционного кризиса в ЕС, когда вклад мигрантов в мировой ВВП составил 6,7 трлн долл. США. Только в Германии вклад мигрантов в экономику страны составил более 550 млрд долл. США. Миграционные потоки из развивающихся стран в развитые не только обеспечивают релокантам лучшими условиями жизни, но и значительно увеличивают их продуктивность с точки зрения капитализации труда.

Традиционно в исследованиях по развитию ЕС освещаются два важных аспекта: нехватка рабочей силы ^{[7, p. 51-53]}. и быстрое старение населения ЕС. Согласно исследованиям, к концу столетия, население 65+ в Европе, составившее в 2022 г. 21.1%, составит уже 31,3% — почти половину населения ЕС. На сегодняшний день, Европа уже теряет более миллиона трудоспособного населения ежегодно ^[8]. При этом нехватка рабочей силы становится серьезным вызовом уже сегодня ^[9]. Данные обстоятельства представляются серьезными вызовами для ЕС и его развития в эпоху мировой экономической нестабильности, и миграция становится возможным ответом на эти вызовы. Кроме того, мигранты зачастую занимают низкооплачиваемые ниши на рынке труда, поддерживая функционирование всех отраслей экономики и промышленности. Это является важным обстоятельством, так как многие граждане развитых государств не рассматривают определенный ряд профессий из-за их высокой трудоемкости и низкой заработной платы.

Следующим шагом по разработке общей миграционной политики ЕС стала публикация общего предложения, устанавливающего условия въезда и проживания для работников из третьих стран и самозанятых лиц Еврокомиссией в 2001 г. ^[10] Данное соглашение предполагало выдачу вида на жительство потенциальному работнику из третьих стран до въезда на территорию ЕС. При решении о выдаче разрешения ключевую роль играл анализ рынка труда и трудовых потребностей ЕС. Однако странам ЕС было крайне сложно согласовать общую политику в отношении миграции из-за нежелания передачи суверенного права решать, кто может въехать на территорию страны в руки наднациональных органов ЕС. Кроме того, рынок труда Евросоюза всегда отличался своей неоднородностью, и эффективная миграционная политика должна основываться именно на данном факторе и разности подходов в контексте каждого государства члена ^[11]. И хотя ранее определенный успех в данном направлении был достигнут, и Комиссии удалось достичь согласия по Директиве о воссоединении семей, Директиве о долгосрочном проживании, Директиве о студентах и Директиве об исследователях, ни одна из этих директив не регулирует основные сферы трудовой миграции в ЕС.

В результате предложение Комиссии от 2001 г. было отозвано, и вместо него была выдвинута новая инициатива 2005 г., предлагающая более комплексный подход к трудовой миграции: было решено подразделить трудовой миграционный поток на 3 категории: высококвалифицированные рабочие, сезонные работники, внутрикорпоративные работники и оплачиваемые стажеры. (Данная категория в последствии будет исключена и включена в Директиву об исследователях). Данное предложение было принято Европейским советом в 2006 г. Это привело к введению нескольких директив, ориентированных на определенный сегмент трудовой миграции в ЕС (Директива о «Голубой карте», Директива о едином разрешении, Директива о сезонных работниках, Директива о внутрикорпоративных работниках и переработанная директива о студентах и исследователях) ^{[12, 13,14, 15]}.

Несмотря на общий характер миграционной проблематики и общность принимаемых решений, обусловленную решениями в Тампере и Амстердамским договором, согласование, переработка и принятие всех директив заняло почти 17 лет. Последняя директива о студентах и исследователях была принята в 2016 г. Кроме того, наднациональный характер миграционной политики ЕС сохранялся вплоть до вступления в силу Лиссабонского договора в 2009 г. Затем, совместным решением и голосованием квалифицированного большинства была отредактирована новая статья 79 Договора о функционировании ЕС (ДФЕС). Прямое ограничение на осуществление ЕС своей общей правовой компетенции, касающейся трудовой миграции, было закреплено в статье 79(5) ДФЕС. Это положение исключает возможность принятия квот на трудящихся-мигрантов на уровне ЕС, и было специально добавлено по просьбе Германии, которая согласилась с институциональными изменениями Лиссабонского договора только путем явного ограничения полномочий ЕС в этом вопросе ^[16]. Таким образом, система принятия общей согласованной миграционной политики на уровне ЕС усложнилась еще больше, так как каждое государство теперь проводило миграционную политику в национальных интересах. Данное обстоятельство представляет серьезную проблему и по сей день.

Как упоминалось ранее, в результате принятого предложения Еврокомиссии от 2006 г. было разработано 4 директивы, направленные на регулирование рабочего миграционного потока. Первые две директивы о «Голубой карте» и «Едином разрешении» были приняты в 2009 г. Директива о «Голубой карте» была задумана как инструмент привлечения квалифицированных кадров и направлена на то, чтобы предложить ускоренную процедуру въезда для граждан третьих стран с высокой квалификацией, которые уже получили работу в ЕС. Она регулирует условия въезда и проживания высококвалифицированных работников из третьих стран и устанавливает общесоюзное разрешение для них. Однако цели по созданию единого рынка труда для квалифицированных специалистов достичь не удалось, так как разрешение на въезд все еще оставалось в компетенции государства-члена ЕС, которое оставалось в праве провести повторную проверку обоснованности выдачи голубой карты. Кроме того, вопрос минимальной заработной платы, необходимой для получения Голубой карты, остается предметом споров и по сей день

Крайне долгим и сложным был процесс принятия директивы о едином разрешении. Переговоры по директиве неоднократно находились в тупике из-за резкого неприятия некоторых стран-членов ЕС, которые, однако, были сбалансированы Европарламентом и Евросоветом. После вступления в силу Лиссабонского договора, переговоры были заморожены, а в дальнейшем полностью пересмотрены с точки зрения новых реалий Европейского законодательства. Потребовалось четыре года переговоров, прежде чем Директива о едином разрешении была опубликована в декабре 2011 г ^{[18, p. 55-56.]}. Эта директива устанавливает единую процедуру подачи заявлений для граждан третьих стран на проживание в государстве-члене ЕС с целью работы. Эта процедура была призвана упростить уже существующие процедуры и облегчить проверку и контроль статуса работающих мигрантов. Критерии въезда и допуска по-прежнему определяются правительством отдельных государств-членов. Как мигранты, допущенные по причинам трудоустройства, так и работающие, допущенные к въезду по другим причинам (таким как воссоединение семьи или предоставление убежища), подпадают под действие настоящей Директивы. Несмотря на то, что данная директива декларирует равенство прав всех заявителей третьих стран на подачу заявки и прохождение единой процедуры рассмотрения, вне зависимости от цели и обстоятельств подачи заявки, из директивы исключены такие категории, как сезонные работники и внутрикорпоративные работники. В данных условиях вполне уместно говорить о противоречивости и фрагментарности миграционного трудового законодательства, значительно нагружающего систему, так как прохождение единой процедуры значительно упрощено в сравнении с, например, процедуры оформления сезонной занятости, о чем мы поговорим подробнее ниже.

Директива о сезонных работниках определяет условия въезда, пребывания и доступа на рынок труда в течение ограниченного периода времени для неквалифицированных и низкоквалифицированных работников из третьих стран в государствах-членах ЕС и определяет их права на обеспечение достойных условий труда. Сезонный работник находиться на территории ЕС временно для выполнения определенной деятельности, сохраняя официальный статус проживания в стране происхождения. Сезонные работники исключены из директивы о долгосрочном проживании, а следовательно, не имеют права создавать миграционную историю для долгосрочного проживания, включающую период контракта. Максимальное время нахождения по контракту составляет 9 месяцев, после чего работник обязан вернуться в страну проживания на 3 месяца. Предусмотрена возможность перезаключения контракта, что позволяет обеспечить циркуляцию миграции. В преамбуле Директивы говорится о ключевых секторах сезонной миграции, а именно туризме, сельском хозяйстве и садоводстве как о областях, где обычно требуется сезонная работа ^{[19, p.105-107]}. Отметим, что уровень прав в рамках данной директивы значительно ниже уровня прав, предоставляемого директивой о едином разрешении, что в перспективе может привести к фрагментации миграционного законодательства разных стран ЕС так как государства члены могут предоставить собственное толкование понятия «сезонный работник». Переговоры по данной директиве также проходили крайне сложно, во многом из-за экономических кризисов 2008-2012 гг., когда многие государства-члены усомнились в перспективности контроля миграции.

Директива о внутрикорпоративных работниках была призвана облегчить процесс перемещения специалистов с предприятий и транснациональных корпораций в их филиалы или дочерние компании на территории ЕС. Директива регулирует временное перемещение специалистов или стажеров из компании за пределами ЕС в подразделение того же предприятия или группы предприятий внутри ЕС, оставаясь при этом на основании трудового договора в своей родной стране ^[20]. Директива была частично оправдана, поскольку она реализовывала двусторонние и многосторонние торговые соглашения, которыми государства-члены ЕС уже были связаны, в частности, Генеральное соглашение о торговле услугами ^[21]. Такие соглашения обычно содержат положения, связанные с иммиграцией, которые направлены на облегчение мобильности поставщиков услуг. Директива включает специальные положения для государств - членов ЕС по обеспечению «временного пребывания» этих работников, чтобы они не могли остаться на территории ЕС по завершению контракта. Этим работникам также не предоставляется возможность к получению статуса долгосрочного резидента в принимающем государстве-члене ^[22].

Миграционный кризис 2015 г. стал поворотным для концепции миграционной политики ЕС и привел к значительному смещению фокуса с важности контроля и обеспечения стабильной трудовой миграции на вопрос предоставления убежища и приема беженцев ^{[23, p. 11-12]}. Отметим, что существующая на тот момент правовая база ЕС по принятию беженцев и стала косвенной причиной кризиса и гуманитарной катастрофы для стран Южной Европы. Регламент Дублин III основывался на принципе нераспространения нелегального миграционного потока вглубь ЕС. Вместо этого, регламент предписывает, что государство-член ЕС, в котором было первым подано прошение об убежище или в котором находятся отпечатки пальцев релокантов, несет ответственность за беженца и его дальнейшее размещение и обеспечение. Данное обстоятельство создало огромное давление на государства южной Европы, на которые и пришлось миграционное давление. Требовался поиск нового подхода к регулированию нелегальной миграции, более гибкий чем Дублинский Регламент, который не удалось реформировать из-за резкого несогласия стран Вишеградской группы. Предложение по европейской повестке дня в области миграции, представленное Европейской комиссией 13 мая 2015 г., содержало главу о «Новой политике в области легальной миграции», но не содержало новизны по отношению к существующему режиму трудовой иммиграции ЕС ^[24]. Увеличение миграционного давления на государства-члены, а также откровенный скептицизм стран в отношении каких-либо новых инициатив в области трудовой миграции говорили о тупике в миграционной политике ЕС. В 2016 г. Комиссия приступила к «проверке соответствия» Директив, принятых в области легальной миграции ^[25]. Были охвачены девять директив, хотя с точки зрения эффективности были оценены только те, которые действовали в течение нескольких лет: воссоединение семей (2003); долгосрочные резиденты (2003); студенты и исследователи (2004, 2005; обновлено в 2016); Голубая карта ЕС (2009) и разовое разрешение (2011) ^[26]. Проверка пригодности — это комплексная оценка Директив по легальной миграции, касающихся их имплементации со стороны государств-членов ЕС.

Результаты проверки пригодности были использованы в Новом Пакте о миграции и убежище 2020 г. для объявления о некоторых инициативах по пересмотру Директивы о долгосрочном проживании и пересмотру Директивы о едином разрешении.

Таким образом, процесс принятия всех без исключения директив был сложным и сталкивался с противоречиями отдельных государств членов. Достигнуть единого консенсуса в условиях, когда каждое государство исходит из собственных нужд и интересов крайне сложно. По итогу, созданная директивными система оказалась крайне громоздкой. Директивы о сезонных работниках и внутренних корпоративных работниках углубили трудовое миграционное законодательство, сделав его более предметным, однако они остаются не слишком рентабельными в сравнении с директивой об общем приеме которая обеспечивает мигранта гораздо более широкими правами, что остается серьезной проблемой с точки зрения контроля миграции и диверсификации трудового миграционного потока. Вопрос контроля легальной миграции в период кризиса и необходимость защиты собственных границ еще больше усложнили переговорные процессы между государствами ЕС и отсрочили возможную унификацию миграционного законодательство. В результате сложившегося застоя Еврокомиссией было принято решение о реформации миграционного законодательства не только с точки зрения трудового аспекта миграции, но и с точки зрения легальной миграции [27. p. 5-9].

Новый миграционный пакт Европарламента

В сентябре 2020 г. Европейская Комиссия внесла предложение о новом Пакте о миграции и предоставлении убежища, что позволило бы странам достичь консенсуса относительно приема мигрантов. Председатель Европейской Комиссии Урсула фон дер Ляйен заявила, что миграция является неизбежной реальностью для ЕС, и старая система относительно миграции не работает. Пакт был призван укрепить доверие между государствами-членами ЕС, затронув такие аспекты миграции, как: пограничный контроль и проверка, предоставление убежища и отношения с внешними партнерами ^[28]. ЕС необходимо было выработать новое законодательство в сфере регуляции миграционного процесса в связи с кризисами, описанными в разделе выше.

Пакт предполагает усиление контроля во взаимоотношениях с транзитными странами, находящимися в непосредственной близости границ ЕС, построение стабильной архитектуры безопасности границ Евросоюза (в особенности усиление береговой охраны) и укрепление солидарности между странами. Новый пакт 2020 г. включает в себя следующие разделы: проверка личности, здоровья и безопасности; новые правила предоставления убежища; «механизм солидарности в ситуациях поиска и спасения, давления и кризиса»; анализ рисков возможного кризиса; эффективная политика возвращения; партнёрство с ключевыми третьими странами происхождения и транзита; и т. д ^[29].

Ключевым изменением в политике ЕС в отношении принятия мигрантов становится разработка механизма процедуры проверки и процедуры предоставления убежища. Комиссия в данном контексте будет руководствоваться уже достигнутыми политическими соглашениями по Квалификационному регламенту и Директиве об условиях приема ^[30]. Краеугольным камнем документа становится создание механизма солидарности, отличного от Дублинского регламента, под которым подразумевается формирование системы для обеспечения солидарности на постоянной основе среди всех стран ЕС. Система призвана помочь ЕС определить государства-члена, ответственного за рассмотрение заявления о международной защите при помощи предлагаемых Комиссией эффективных мер. Формирование данной системы значительно ограничит положения о прекращении ответственности и возможности её перераспределения между государствами-членами из-за действий заявителя. Данный шаг позволяет существенно сократить сроки отправки запросов и получения ответов, что даёт гарантию, что заявители будет иметь быстрый отклик от ответственного государства-члена и, следовательно, столь же эффективный доступ к процедурам предоставления международной защиты ^[30]. Следуя руководствам Европейского суда, солидарность подразумевает, что все государства-члены должны внести свой вклад во вновь возвращаемое спонсорство. Государства ЕС в таком случае должны оказывать необходимую финансовую или нефинансовую поддержку государству-члену, которое находится под давлением, с целью быстрого возвращения мигрантов. В данном аспекте, государство, оказывающее поддержку, берет на себя полную ответственность, если возвращение релоканта не будет осуществлено в течение установленного срока.