Муниципально-правовой режим сельской жизни: понятие и сущность местного самоуправления сельских поселений

Местное самоуправление в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ 2003 года) действует наравне с государственной властью. Местная власть наиболее приближённая к населению и решает его самые насущные вопросы. Общественные отношения, связанные с осуществлением местного самоуправления сельских поселений, являются важнейшей составляющей сельской жизни как предмета правового регулирования. А потому определение понятия и сущности местного самоуправления сельских поселений на основе выделения его интегрирующих признаков и элементов имеет важное теоретико-практическое значение в реализации приоритетного направления социально-экономической политики России по устойчивому комплексному развитию сельских территорий.

Анализ законодательства РФ показывает, что местное самоуправление сельских поселений имеет ряд правовых особенностей - территориальных, организационных и экономических, - которые легли в обоснование необходимости проведения настоящего исследования.

Только при определении границы сельского поселения используется такой правовой принцип как пешеходная доступность до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав (п. 11 ст. 11 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года).

В соответствии с п. 28 ст. 14 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года к вопросам местного значения сельского поселения отнесено содействие развитию сельскохозяйственного производства, что не является предметом ведения других видов муниципальных образований. Характерным для сельского поселения является случай, когда численность его жителей, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, и тогда в соответствии с ч. 3 ст. 35 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года в сельском поселении не формируется представительный орган (его полномочия осуществляет сход граждан). Сельские поселения могут в соответствии с ч. 3 ст. 19 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года осуществлять отдельные государственные полномочия только на основе специально принятого по этому вопросу закона – федерального или субъекта РФ. Глава сельского поселения, в котором предусмотрено формирование исполнительно-распорядительного органа, являясь по своему статусу высшим должностным лицом муниципального образования, в соответствии с ч. 3 ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года, как исключение по сравнению с главами других видов муниципальных образований, возглавляет и представительный орган, и местную администрацию.

Отличительную особенность сельских поселений мы видим в избирательном законодательстве. Ст. 18 Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предусматривает в сельских поселениях, где отсутствует представительный орган, назначение и организацию выборов избирательной комиссией муниципального образования (фактически это положение продублировано ч. 2 ст. 23 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года).

В своем научном исследовании местного самоуправления сельских поселений автор ещё в 2007 году особо отмечал, что сельские поселения по сравнению с другими видами муниципальных образований имеют наиболее низкий уровень финансовой обеспеченности собственными доходами, их бюджеты формируются в большей части за счет дотаций субъектов РФ и муниципального района, в состав которого входят сельские поселения.^[1] К сожалению за эти годы ситуация не изменилась. Проведённый социологический опрос среди глав сельских поселений на территории Сибирского федерального округа в 2012 году показал, что эта проблема в деятельности органов местного самоуправлении является наиболее острой.

В своем вступительном слове В.В. Путин на заседании II Всероссийского форума сельских поселений 10 июня 2011 года обозначил как ключевую проблему практически полную зависимость сельских поселений и муниципальных районов от помощи вышестоящих бюджетов. У 8009 из 18954 сельских поселений собственные доходы составляют от 10 до 30 процентов доходной части бюджета, у 3150 – менее 10 процентов. Собственные доходы почти половины сельских поселений менее 1 млн. рублей.^[2]

В соответствии с ч. 1 ст. 60 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов бюджета субъекта РФ регионального фонда поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.

Частью 3 ст. 60 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года субъектам РФ предоставлена возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных районов государственными полномочиями субъекта РФ по выравниванию бюджетной обеспеченности поселений. В этом случае дотации из регионального фонда финансовой поддержки поселений, предусмотренные ч. 2 этой статьи, предоставляются из бюджета муниципального района за счет субвенций, предоставляемых из бюджета субъекта РФ, и (или) путем установления представительным органом муниципального района для поселений, входящих в состав данного муниципального района, дополнительных нормативов отчислений от федеральных и (или) региональных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в порядке, установленном законом субъекта РФ в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 52 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года полномочия местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения могут полностью или частично осуществляться на договорной основе местной администрацией муниципального района.

Такая система межбюджетных отношений в современных условиях ставит органы местного самоуправления сельских поселений в зависимость, наибольшую по сравнению с другими видами муниципальных образований, не только от органов государственной власти, но также и от органов местного самоуправления другого уровня - муниципального района, что является, на наш взгляд, нарушением принципа равноправия различных видов муниципальных образований.

Для определения понятия и понимания сущности местного самоуправления сельских поселений необходимо, прежде всего, выделить интегрирующие признаки и основные элементы понятий «сельское поселение» и «местное самоуправление», которые в своем единстве образуют формулу данного социально-правового явления.

Сельские поселения являются частью государственной территории РФ (сельской территории), где для населения характерным является сельский образ жизни. В Словаре русского языка С.И. Ожегова под поселением понимается населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает.^[3]

В Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года, утверждённой распоряжением Правительства РФ от 30 ноября 2010 года № 2136-р, дано определение понятия «сельские территории» - территории сельских поселений и соответствующие межселенные территории. Здесь же используются следующие понятия: «межселенные территории» - территории, находящиеся вне границ поселений; «сельское поселение» - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; «сельские населенные пункты» - поселки, села, деревни, станицы, кишлаки, аулы, хутора и другие сельские населенные пункты, отнесенные независимо от количества проживающих в них людей к сельским населенным пунктам административно-территориальным делением, установленным в субъектах РФ; в них может сезонно проживать значительное количество городских жителей.

В Конституции РФ и ряде федеральных законов подразделяют все населенные пункты нашего государства на городские и сельские. Вместе с тем, в Общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления ОК 019-95, утверждённом постановлением Госстандарта России от 31 июля 1995 года № 413, населенные пункты разграничиваются по трем уровням: города (федерального, областного (краевого, республиканского) районного подчинения), поселки городского типа, сельские населенные пункты. При этом необходимо признать, что обычно термин «сельский» имеет территориальный акцент вне зависимости от преобладания сельскохозяйственного или другого вида деятельности.

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года понятие сельского поселения обозначает вид муниципального образования, в территориальные границы которого включены как земли населенных пунктов, так и земли иных категорий, находящиеся в границах данного муниципального образования.

Законы субъектов РФ, в полномочия которых входят вопросы административно-территориального деления (основа государственной власти), и федеральное законодательство, регулирующее территориальное устройство местного самоуправления (основа организации муниципальной власти), не дают единого подхода в классификации населенных пунктов и сельских территорий.

Так, например, в соответствии с постановлением Правительства Республики Башкортостан от 11 июня 2003 года № 141 «О республиканской целевой программе «Социальное развитие села в Республике Башкортостан до 2013 года» под сельской местностью понимаются сельские поселения или сельские поселения и межселенные территории, объединенные общей территорией в границах муниципального района, а также сельские населенные пункты и рабочие поселки, входящие в состав городских поселений или городских округов, на территории которых преобладает деятельность, связанная с производством и переработкой сельскохозяйственной продукции.

Законодательство большинства субъектов РФ в рамках административно-территориального устройства различают города, рабочие поселки, дачные и курортные поселки, сельские населенные пункты. Сельским населенным пунктом является село, деревня, аул, хутор и иной населенный пункт, который не отнесен к категории городских населенных пунктов, рабочих поселков, дачных и курортных поселков, и жители которых ведут сельский образ жизни. В ряде субъектов установлена градация сельских населенных пунктов в зависимости от количества проживающего населения.

К примеру, в Омской области в соответствии с ч. 2 ст. 14 Закона Омской области от 15 октября 2003 года № 467-ОЗ «Об административно-территориальном устройстве Омской области и порядке его изменения» населенные пункты (поселения) в Омской области подразделяются на городские (города, рабочие и дачные поселки) и сельские (села, поселки, деревни, аулы, хутора, заимки и иные) поселения. При подразделении населенных пунктов (поселений) в Омской области на виды учитываются особенности поселений, в т.ч. численность их населения, научно-производственная специализация указанных поселений, а также их значение в системе расселения населения и административно-территориальном устройстве Омской области (ч. 1 ст. 14). В соответствии со ст. 1 сельским поселением признается населенный пункт (село, поселок, деревня, аул, хутор и иные), который не отнесен к категории городских поселений, а сельским округом - имеющее административный центр территориальное образование Омской области, в состав которого входят одно или несколько географически и экономически объединенных сельских поселений вместе с прилегающими к ним землями, необходимыми для развития и обслуживания данных поселений. В то же время отнесение населенных пунктов к категории городов в соответствии со ст.ст. 15, 16 осуществляется законом Омской области. К категории городов областного значения могут быть отнесены крупнейшие, крупные и большие города, расположенные на территории Омской области и являющиеся экономическими и культурными центрами и имеющие развитую промышленность. В виде исключения к категории городов областного значения законом Омской области могут быть отнесены средние и малые города, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность и перспективу дальнейшего развития и увеличения численности населения. Отнесение населенных пунктов к категории рабочих поселков и дачных поселков осуществляется законом Омской области. К категории рабочих поселков могут быть отнесены населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты, с численностью населения не менее 3 тыс. человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 процентов, а также населенные пункты, на территории которых расположены высшие учебные заведения и научно-исследовательские организации. В отдельных случаях к категории рабочих поселков могут быть отнесены населенные пункты с численностью населения и менее 3 тыс. человек, имеющие перспективу дальнейшего экономического и социального развития и роста численности населения. К категории дачных поселков могут быть отнесены населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. Дачные поселки не утрачивают своего характера, если часть населения постоянно проживает в них. Поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения и являющиеся объектами служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, метеостанции, полевые станы, пасеки, сторожки, контрольные пункты, казармы, кордоны и тому подобное), а также одиночные дома не составляют самостоятельные населенные пункты и подлежат включению в состав населенных пунктов, с которыми указанные поселения связаны в административном, производственном или территориальном отношениях.

Проблема отнесения населенных пунктов к городским или к сельским находит отражение в юридической науке. Так, к примеру, А.П. Анисимов предлагает современное научное юридическое понятие населенного пункта как части территории России, имеющей наименование, сосредоточенную застройку и служащей местом проживания людей, подразделяемой на городские и сельские населённые пункты.^[4]

Следует отметить и некоторые различия в определении указанного понятия в российской и зарубежной практике. Так, документы Всемирной торговой организации к сельским территориям относят местность вне зоны больших городов, где экономика базируется на традиционных для сельского населения занятиях, местных производствах, на использовании природных ресурсов. Данная дефиниция показывает, что в зарубежных странах в состав сельских территорий, как правило, включают и малые города (с численностью до 250 тыс. человек), являющиеся центрами этих территорий, в которых обычно сосредоточена значительная часть производств по переработке сельскохозяйственной продукции.

Исходя из вышеизложенного, на наш взгляд, сельская территория в России – это бесспорно территория сельских поселений в границах данного вида муниципальных образований, где протекает сельская жизнь, сохраняются нравственные и культурные традиции крестьянства, экономические и социальные основы сельской России. Именно эта территория нуждается в особом внимании государства с целью устойчивого развития села. Именно здесь сосредоточена подавляющая часть социально-экономических проблем села. И право должно проявить свою регулятивную функцию в их решении.

В законодательстве РФ любая территория характеризуется специфическими пространственными критериями:

1) размеры, т.е. общая площадь;

2) протяженность с севера на юг и с востока на запад;

3) компактность, т.е концентрированность в единое целое;

4) климатические условия;

5) населенность (численность и плотность населения, его распределение по отдельным участкам);

6) категория земель (населенных пунктов, леса, болота, сельскохозяйственные и др.);

7) свойства почвы (плодородие и др.);

8) характер недр и степень их разработки.

В Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года дано определение понятие «сельское население» - жители, постоянно проживающие во всей совокупности сельских населенных пунктов.

В современной научной юридической литературе при рассмотрении особенностей сельских поселений в рамках исследования сельского местного самоуправления выделяются интегрирующие признаки сельских поселений не только специфического пространственного характера, но и имеющие явно внепространственный характер.

Представляет интерес характеристика сельского местного самоуправления, его места в системе народовластия, которую дает А.А. Саломаткин. Он определяет местное самоуправление сельских поселений как осуществляемую специальными юридическими способами публичную деятельность сельских жителей, направленную на решение вопросов местного значения, правовым результатом которой является установление, изменение либо прекращение правовых отношений между субъектами права, находящимися в сельских поселениях или на территории соответствующего муниципального образования, и выделяет следующие его особенности:

1) имеет специальный субъект, которым является сельское население, его численность;

2) занимает особое место в демократическом управлении обществом и государством;

3) имеет специальный объект управления – вопросы местного значения;

4) обладает самостоятельностью, которая гарантируется государством;

5) это неотъемлемая часть общегосударственных сдержек и противовесов;

6) обладает собственной ответственностью перед населением;

7) сельскохозяйственный профиль территории;

8) особенности традиций и быта сельского населения;

9) самодостаточность и самоуправляемость сельских поселений и другие. Однако из приведенных признаков лишь только первый, седьмой и восьмой фактически, на наш взгляд, могут являться критериями, выделяющими сельские поселения из всей системы местного самоуправления. В качестве элементов правового статуса населения сельских территорий в РФ он выделяет:

а) наличие гражданства РФ;

б) достижение гражданином РФ возраста 18 лет и приобретение в связи с этим правосубъектности, включающей активное избирательное право;

в) наличие постоянного или преимущественного проживания в сельской местности в РФ.^[5]

А.Н. Костюков к элементам конструкции понятия местного самоуправления относит население (обязательный коллективный субъект осуществления местного самоуправления), вопросы местного значения, касающиеся непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (объект управления), и содержание деятельности по осуществлению местного самоуправления (муниципальные правоотношения). К элементам конструкции понятия поселение, связанным с осуществлением местного самоуправления на сельской территории, он относит населенную территорию, сосредоточенную застройку, наличие границ и выделяет в ней конкретно для сельского поселения специфическую особенность – сферу преимущественного приложения труда – сельскохозяйственное производство.^[6]

В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ 2003 года учет мнения населения является одним из основных принципов территориальной организации местного самоуправления, прежде всего, при установлении и изменении границ, преобразовании муниципальных образований.

На наш взгляд, понятие «местное самоуправление сельского поселения» не совпадает с понятием «население сельского поселения» и выступает по отношению к нему управляющей системой. С помощью этой системы население сельского поселения реализует свои права через:

1) использование форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления на основании ст.ст. 22-33 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года (референдумы, выборы, территориальное общественное самоуправление и другие формы) и

2) публичное представительство местного населения, выступающее в виде органов местного самоуправления (ст. 34 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года). В законодательстве, научной литературе при характеристике тех или иных правовых институтов понятия «народ» и «население» зачастую имеют тождественный смысл. Вместе с тем, когда речь заходит о государстве, то в большей мере используется слово «народ», а для характеристики местного самоуправления – «население» или «местное население», «сельское население» как часть народа, проживающего на определенной территории. Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Федеральным законом от 11 апреля 1998 года № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления», определяет местное самоуправление как право и реальную способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, в соответствии со своей компетенцией и в интересах местного населения.

В соответствии со ст. 1 Федерального закона № 131-ФЗ 2003 года местное самоуправление – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленными федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций. Основываясь на содержании ст. 3 Конституции РФ, можно сделать однозначный вывод, что народ выступает субъектом государственной власти как единое целое в масштабе всей страны. Когда речь идет о части этого целого - о населении (местном населении, сельском населении), то необходимо говорить только о власти негосударственной, власти местного самоуправления. Народ является единственным источником государственной власти и суверенитета, а потому рядом со словами «государство», «государственная власть» юридически обосновано употреблять именно этот термин. Такая позиция заслуживает, на наш взгляд, более детального закрепления на законодательном уровне.

А.А. Уваров в местном населении видит не просто группу людей, проживающих на определенной территории, в которой важны лишь трудовые, имущественные, возрастные и иные количественные характеристики людей, а категорию социально активного волевого субъекта, имеющего свое функциональное и целевое предназначение и самостоятельно организующего свою жизнедеятельность.^[7]

Некоторые авторы при характеристике сельского населения выделяют такие социально-психологические признаки как большую открытость в общении, более высокое значение общественного мнения, наличие социального контроля, более упрощенные формы общения и другие.^[8]

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории муниципального образования, имеют в муниципально-правовых отношениях ограниченную правосубъектность. В частности, они вправе участвовать в территориальном общественном самоуправлении, получать информацию о деятельности органов местного самоуправления, знакомиться с правовыми актами органов местного самоуправления, затрагивающими их права и свободы, участвовать в митингах, шествиях, пикетированиях. Вместе с тем лица без гражданства не могут участвовать в муниципальных выборах, в местном референдуме. В отдельных случаях на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления муниципального образования, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах на тех же условиях, что и граждане РФ.

Население сельских поселений можно выделить и по другим условиям, формам и качественным показателям жизнедеятельности людей, в современной литературе объединенным под общей дефиницией – сельский образ жизни. Кроме вышеуказанного критерия как занятие преимущественно земледельческим трудом, для него характерна исторически сложившаяся специфическая форма трудовых, бытовых и социокультурных отношений, проявляющихся в общности интересов сельчан и стереотипах социального поведения. Субъектами сельского образа жизни выступают индивиды, объединенные в сельскую социально-территориальную общность. Их объединяют также: специфика трудовой занятости; демографическое поведение; формы общения, обычаи и традиции; условия быта, образования и культуры; возможности внешней и внутренней коммуникации и др. Структуру сельского образа жизни составляют такие показатели, как: уровень жизни - степень удовлетворения материальных и культурных потребностей сельчан; стиль жизни - совокупность образцов повседневного поведения, присущих данной социально-демографической группе; качество жизни - уровень получаемых медицинских, бытовых, образовательных и культурных услуг, состояние социальной защищенности индивидов. Специфика сельского образа жизни проявляется в его неотделимости от экономики, в низкой расчлененности повседневной жизни, быта, личного хозяйства и участия в общественном производстве. На формирование населения сельского поселения оказывают воздействие погодно-климатические условия, пространственная рассредоточенность людей, цикличность трудового процесса, когда периоды больших физических напряжений сменяются относительной невостребованностью рабочей силы. Повседневное общение с природной средой способствует сохранению приверженности сельчан к устоявшимся традициям и нормам, формируя определенный консерватизм мышления и поведения.

На наш взгляд, заслуживает внимание дефиниция «устойчивое развитие сельских территорий». В Концепции устойчивого развития сельских территорий РФ на период до 2020 года устойчивое развитие сельских территорий - это стабильное социально-экономическое развитие сельских территорий, увеличение объема производства сельскохозяйственной и рыбной продукции, повышение эффективности сельского хозяйства и рыбохозяйственного комплекса, достижение полной занятости сельского населения и повышение уровня его жизни, рациональное использование земель, основная цель долгосрочной социально-экономической политики РФ.

Суммируя сказанное, население сельских поселений (сельское население) с полным основанием можно отнести к основным элементам конструкции понятия сельского поселения, определяющего его специфику. Население сельских поселений, на наш взгляд, могут характеризовать следующие признаки:

1) постоянное или преимущественное проживание на обособленной сельской территории;

2) род занятий у большей части населения связан с сельским хозяйством;

3) относительно невысокая плотность и численность населения;

4) основные вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения (вопросы местного значения) сельского поселения регламентируются муниципальными правовыми актами;

5) периодически население выступает в качестве политической общности, выражающей свою волю, как по решению вопросов местного значения сельского поселения, так и по участию в осуществлении государственной власти (жители должны иметь статус избирателя, установленный законодательством);

6) устойчивое психологическое представление населения о единении в сообщество, основанное на чувствах принадлежности, сопричастности, ответственности, производственных, исторических и культурных традициях;

7) общая инфраструктура, обеспечивающая повседневные социальные и экономические потребности жителей.

Анализ законодательства, научных работ показывает, что при отнесении населенного пункта к определенному виду в первую очередь обращается внимание на два основных признака: территорию и население. В меньшей степени обращается внимание на специализацию деятельности большинства населения села.

Важнейшим элементом в понятии «сельское поселение» является действующая на данной территории власть и устанавливаемый ею на данной территории правовой режим. На сельской территории России действуют обе формы политической власти – государственная власть и местное самоуправление. Государственная власть и местное самоуправление в соответствии с Конституцией РФ являются двумя формами политической власти, которые осуществляются на соответствующих территориях.

Следует согласиться с выводами С.Н. Бабурина о том, что любая территория государства объективно представляет собой пространственные пределы, на которых осуществляется политическая власть и главным показателем территории, позволяющим различать её виды, был и остаётся существующий на ней правовой режим (или механизм осуществления власти). Справедливо отмечая, что любая общность людей предполагает отношения власти – подчинения, он определяет власть, как общественное отношение, которое характеризуется способностью и возможностью одного человека или группы лиц добиваться осуществления своей воли над другими людьми.^[9]

Понятие правового режима практически совпадает с понятием системы права, если рассматривать отношения граждан, организаций в связи с опред